Los Límites de la Inmadurez Política. SAN de 12 de diciembre de 2007

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Los Límites de la Inmadurez Política. SAN de 12 de diciembre de 2007

La Sentencia de la Audiencia Nacional de 12 de diciembre de 2007 desestima un recurso contra una resolución de la Agencia de Protección de Datos y confirma la sanción impuesta al partido político recurrente por la publicación de un folleto en el que se detallan las cantidades percibidas mensualmente, con sus correspondientes retenciones, por un alcalde de su partido y dos concejales pertenecientes a los partidos de la oposición en el municipio, al considerar que concurren los requisitos legales para calificar la infracción como grave. La AN estima que la realización de las funciones propias de una Entidad Local no requiere publicar un folleto con las cantidades citadas. No puede entenderse que los datos del folleto, hayan sido obtenidos de una fuente accesible al público, pues los presupuestos del Ayuntamiento publicados en el Boletín Oficial de la Provincia, no contienen el detalle de lo publicado en aquél, al no contener expresa referencia a las diversas cantidades percibidas mensualmente por cada concejal, en atención a sus diferentes situaciones personales y familiares, de modo que las partidas presupuestarias constatan las retribuciones brutas que percibirán los concejales de la Entidad local respectiva, pero no realizan la individualización ni alcanzan el grado de concreción de la información contenida en el folleto distribuido, y por otra parte, el contenido del folleto no se encuentra amparado en el ejercicio de funciones propias de la Administración Local previstas en la LBRL. De manera que no concurre la excepción del art. 6.2 LOPD, pues no se aprecia la exigencia de orden subjetivo, que se realice por una Administración Pública, cuando el folleto se realiza por un partido político. Comportamientos inadecuados y legalmente reprochables que empiezan a ser sancionados dejando a un lado explicaciones tan poco jurídicas como la que afirma que formaban parte del “juego” político amparada nada menos que en la Constitución: ¿por fin van a dejar de escudarse en el artículo 23 de nuestra Carta Magna para explicar todo tipo de comportamientos, especialmente los más vergonzantes? El lugar al que hay que acudir es la Agencia de Protección de Datos, ante la que se abre todo un mundo de posibilidades, o más bien de denuncias, de todos aquellos comportamientos que tienen como único objetivo el… llamémoslo fastidiar (y escribámoslo con “j”).

Este recurso contencioso-administrativo se interpone contra la Resolución del Director de la Agencia Española de Protección de Datos, de…, que impuso a la parte ahora recurrente una sanción administrativa de multa, por la comisión de la infracción del artículo 6.1 de la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal, tipificada como grave en el artículo 44.3.d) de la expresada Ley Orgánica.

Las circunstancias a tener en cuenta en el presente recurso contencioso-administrativo son, en síntesis, las siguientes. 1.-) Se presenta denuncia ante la Agencia Española de Protección de Datos por D. M., portavoz del Grupo municipal PSOE del municipio. 2.-) Se manifiesta en esta citada denuncia que D. L., Presidente del PP del municipio, que tiene acceso a todos los datos y ficheros de titularidad pública utilizados por el Ayuntamiento, ha distribuido un folleto que se encabeza por la expresión "el PP informa", con los datos de la nómina del portavoz municipal del PSOE y de la portavoz de IU. 3.-) El citado folleto u hoja informativa figura emitido por el PP y en el mismo constan las retribuciones del Alcalde del Ayuntamiento del partido recurrente y de los portavoces del PSOE e IU, durante determinado periodo. 4.-) Requerido por la Inspección de la Agencia sancionadora, el PP no declara la procedencia de los datos publicados en el folleto por cuya expedición se presentó la denuncia, pero, sí manifiesta que …"sobre los emolumentos recibidos por el Sr. Alcalde y algunos Concejales (…) nos es grato comunicarles que, al tratarse de cargos públicos la cuantía de los sueldos o las dietas e indemnizaciones (…) figuran en el Presupuesto General de la Corporación que permanece expuesto al público y es de libre acceso en cuanto a los datos facilitados (…) igualmente se exponen en el tablón de anuncios del Ayuntamiento". 5.-) Posteriormente la Agencia sancionadora requiere nuevamente al partido político recurrente para que explique la procedencia de los datos que incluye en el folleto por el que se presentó la denuncia, a lo que nuevamente no se da respuesta.

Las cuestiones suscitadas en el presente recurso contencioso-administrativo, pues sobre ellas construye el partido político recurrente la presente impugnación, se centran en determinar, de un lado, si resulta competente o no la Agencia Española de Protección de Datos para imponer la sanción que ahora se recurre; y, por otro, si los datos personales contenidos en el folleto por cuya publicación se denuncia, además de tratarse de datos que ya eran públicos, se han tomado de fuentes accesibles al público, por lo que no pueden ser objeto de sanción, y, en fin, que en todo caso se trata del ejercicio de funciones propias de las Administraciones Públicas actuando en el ejercicio de sus competencias.

Dicho de otra forma, el Tribunal tiene que determinar si la Agencia autora del acto sancionador impugnado tiene atribuida legalmente la competencia para iniciar, sustanciar y resolver el procedimiento sancionador precedente a la presente vía jurisdiccional. Y, si ello es así, si la publicación de un folleto en el que detallan las cantidades percibidas mensualmente, con sus correspondientes retenciones, por el Alcalde y dos Concejales del Ayuntamiento, infringe el principio del consentimiento previsto en el artículo 6.1 de la Ley Orgánica 15/1999 o, por el contrario, se encuentra incluido en las excepciones previstas en el apartado 2 del citado artículo 6 que se invocan en el escrito de demanda.

De esta manera el Tribunal comienza analizando la atribución de competencia de la Agencia Española de Protección de Datos para imponer la sanción que ahora se recurre, tras la sustanciación del pertinente procedimiento sancionador, pues la estimación de este motivo de oposición impediría el conocimiento de los demás invocados en el escrito de demanda, teniendo en cuenta que la alteración de la competencia administrativa para sancionar determinaría la consiguiente modificación de la competencia judicial para ejercer el control de los actos sancionadores en que culmina el procedimiento de la misma naturaleza: La Agencia Española de Protección de Datos es un ente de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, que actúa con plena independencia de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones. Las funciones que legalmente tiene atribuidas la Agencia Española de Protección de Datos se regulan en el artículo 37 de la Ley Orgánica 15/1999, entre las que se encuentra, por lo que hace al caso, "ejercer la potestad sancionadora en los términos previstos en el Título VII de la presente Ley" (letra g/ del artículo 37.1 de la Ley Orgánica citada), en cuyo título se contiene el catalogo de infracciones y sanciones ordenados según su gravedad.

Pues bien, las funciones que se relacionan en el expresado artículo 37 tienen como excepción –prescindiendo del caso de las transferencias internacionales que no interesan ahora– determinadas materias en las que la competencia viene atribuida a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas, ex artículo 41.1 de la Ley Orgánica 15/1999. Así es, en el mentado artículo 41 se dispone que en los casos de los artículos 46 y 49 que se refieren, respectivamente, a las infracciones de las Administraciones Públicas y a la potestad de inmovilización de ficheros, siempre que afecten a "ficheros de datos de carácter personal creados o gestionados por las Comunidades Autónomas y por la Administración Local de su ámbito territorial", en este caso las competencias "serán ejercidas (…) por los órganos correspondientes de cada Comunidad".

Teniendo en cuenta que el artículo 49, que regula la inmovilización de ficheros se refiere a las infracciones muy graves, que no es el caso, resulta de lo expuesto que la competencia de los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas requiere la concurrencia de una doble exigencia, ex artículo 41 de la Ley Orgánica 15/1999, a saber, que el ejercicio de la potestad disciplinaria se realiza cuando se trate de infracciones de las Administraciones Públicas (artículo 46 de la Ley Orgánica 15/1999), y siempre que afecte a "ficheros de datos de carácter personal creados o gestionados por las Comunidades Autónomas y por la Administración Local de su ámbito territorial".

La expresada doble exigencia no concurre en el caso examinado, pues si bien la denuncia presentada se dirigía contra una persona física que ostenta la cualidad de ser, al propio tiempo, Alcalde el Ayuntamiento y Presidente del PP en tal localidad, lo cierto es que el procedimiento sancionador se sustancia contra el citado partido, ahora recurrente, pues es a dicho partido político al que se le notifican las incidencias del procedimiento y es quién presenta alegaciones a la propuesta de resolución.

Téngase en cuenta, en fin, que el Real Decreto 1332/1994, de 20 de junio, –que ha de entenderse en vigor por virtud de la Disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica 15/1999– por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal, establece en su Disposición adicional segunda sobre los ficheros de las Comunidades Autónomas que "Corresponde a las Comunidades Autónomas, respecto de sus propios ficheros, la regulación del ejercicio y tutela de los derechos del afectado y del procedimiento sancionador en los términos y con los límites establecidos en la Ley Orgánica 5/1992 y de acuerdo con las normas del procedimiento administrativo común".

En este sentido, y para disipar las dudas que se exponen en el escrito de demanda, debemos traer a colación la STC 290/2000, 30 de noviembre, respecto a la interpretación que constitucionalmente ha de atribuirse a la norma contenida en el artículo 41.1 de la Ley Orgánica 15/1999, pues tiene idéntica formulación, hecha salvedad del carácter automatizado del fichero, a la contenida en el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre (LORTAD).

Pues bien, señala la doctrina constitucional expresada en esta sentencia que «la exigencia constitucional de protección de los derechos fundamentales en todo el territorio nacional requiere que éstos, en correspondencia con la función que poseen en nuestro ordenamiento (artículo 10.1 CE), tengan una proyección directa sobre el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas ex art. 149.1.1 CE para asegurar la igualdad de todos los españoles en su disfrute. Asimismo, que dicha exigencia faculta al Estado para adoptar garantías normativas y, en su caso, garantías institucionales. (…) A este fin la LORTAD ha atribuido a la Agencia de Protección de Datos diversas funciones y potestades, de información, inspección y sanción, para prevenir las violaciones de los derechos fundamentales antes mencionados. Y dado que la garantía de estos derechos, así como la relativa a la igualdad de todos los españoles en su disfrute es el objetivo que guía la actuación de la Agencia de Protección de Datos, es claro que las funciones y potestades de este órgano han de ejercerse cualquiera que sea el lugar del territorio nacional donde se encuentren los ficheros automatizados conteniendo datos de carácter personal y sean quienes sean los responsables de tales ficheros» , con las salvedades previstas en la propia Ley Orgánica.

Llegados a este punto, se analizan los demás motivos de impugnación, esgrimidos en el escrito de demanda, contra la resolución sancionadora recurrida, constatando antes que la conducta sancionada consiste en "tratar los datos de carácter personal o usarlos posteriormente con conculcación de los principios y garantías establecidos", (artículo 44.3 d/ de la Ley Orgánica 15/1999) y uno de los principios esenciales para la salvaguarda de este derecho fundamental a la protección de los datos, previsto en el artículo 18.4 de la CE, es que, con carácter general ha de mediar el "consentimiento inequívoco del afectado", ex artículo 6.1 de la misma LO 15/1999.

La regla general, por tanto, supone que el tratamiento, automatizado o no, de datos personales precisa de un consentimiento indudable, incuestionable o irrefutable pues tal carácter ha de tener la anuencia del titular de los datos para que proceda su tratamiento y ese es el alcance del término "inequívoco" que emplea el artículo 6.1 antes citado. Y en el caso examinado no existe duda alguna, pues ni siquiera se cuestiona en el escrito de demanda, sobre la concurrencia de dicha regla general, es decir, se ha producido un "tratamiento de datos" (artículo 3.c/ de la Ley Orgánica 15/1999) consistente en la impresión en soporte papel de una información relativa a las cantidades percibidas por el alcalde y dos concejales del Ayuntamiento, que el contenido del mismo, son datos personales pues de refieren a las cantidades percibidas mensualmente, con la reseña de la cantidad bruta, descuentos y la cantidad neta recibida. Y, en fin, que no ha mediado el consentimiento de los titulares de los datos que aparecen en la hoja informativa, singularmente respecto de las retribuciones de los dos concejales.

Ahora bien, esta norma general del artículo 6.1 de la Ley Orgánica 15/1999 consiente algunas excepciones reguladas en el apartado 2 de la mentada Ley Orgánica y que, por lo que ahora interesa, al haber sido invocadas por el partido recurrente en su escrito de demanda, se refieren a que los datos personales ya eran públicos pues ya se habían difundido con anterioridad, habiendo sido tomados de fuentes accesibles al público, y, por otro lado, que se trata del ejercicio de las funciones propias de las Administraciones públicas en el ámbito de sus competencias.

Efectivamente el referido artículo 6.2 dispone que "no será preciso el consentimiento cuando los datos de carácter personal se recojan para el ejercicio de las funciones propias de las Administraciones públicas en el ámbito de sus competencias; (…) o cuando los datos figuren en fuentes accesibles al público y su tratamiento sea necesario para la satisfacción del interés legítimo perseguido por el responsable del fichero o por el del tercero a quien se comuniquen los datos, siempre que no se vulneren los derechos y libertades fundamentales del interesado".

La excepción referente a haberse recogido datos personales "para el ejercicio de las funciones propias de las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias" no puede apreciarse en el caso examinado, pues la publicación de los folletos informativos no se expide o firma por una Administración pública, sino por un partido político, que si bien tiene la función constitucional de ser cauce de expresión del pluralismo político (artículo 6 CE), sin embargo en su ejercicio están sujetos, naturalmente, a la Constitución y a la Ley.

Además, el contenido del citado folleto no se encuentra amparado en el ejercicio de funciones propias de la Administración local, previstas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local en cuyo artículo 75 establece la obligación de consignar en sus presupuestos las retribuciones, indemnizaciones y asistencias establecidos en la Ley, al tiempo que se exige su publicación en el ''Boletín Oficial'' de la Provincia y su fijación en el tablón de anuncios de la Corporación, en relación con los acuerdos plenarios relativos a retribuciones de los cargos con dedicación exclusiva y parcial y régimen de dedicación de estos últimos, indemnizaciones y asistencias, así como los acuerdos del Presidente de la Corporación determinando los miembros de la misma que realizarán sus funciones en régimen de dedicación exclusiva o parcial.

Estas previsiones de orden presupuestario, ni las demás que se invocan en el escrito de demanda, relativas al ámbito local, no guardan relación con el folleto difundido bajo el título "el PP informa", pues lo cierto es que las cantidades que se reflejan no constan en las citadas previsiones legales presupuestarias. El reflejo documental de las cantidades mensuales brutas, los descuentos que pueden ser variables atendiendo a diversas circunstancias de orden familiar y otros, y la cifra mensual neta percibida por los concejales, no se exige por las normas presupuestarias, ni tiene, por tanto, expresión en los presupuestos publicados ni en el tablón de anuncios. Téngase en cuenta, a estos efectos, que la parte recurrente no ha aportado prueba alguna que acredite que el contenido del folleto, por el que se le impone la sanción que impugna, sea copia literal de lo ya publicado.

Por todo ello, en modo alguno puede entenderse que para la realización de las funciones propias de una Entidad local sea preciso publicar, si quiera sea mediante la concurrencia del partido político que sustenta una determinada mayoría, un folleto con las cantidades brutas, netas y detalle de descuentos de algunos de sus concejales. De manera que no concurre la excepción del artículo 6.2 de la Ley Orgánica 15/1999, pues no se aprecia, a juicio de esta Sala, la exigencia de orden subjetivo, que se realice por una Administración pública, cuando el folleto se realiza por un partido político.

La invocada procedencia de los datos personales, que constan en el folleto en cuestión, de fuentes accesibles al público no es compartida por la Sala de enjuiciamiento por las razones que a continuación se expresan:

La excepción prevista en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 15/1999, al principio general y medular en esta materia, según luego veremos, de la concurrencia de consentimiento inequívoco del artículo 6.1 de la misma Ley, permite, por lo que ahora interesa, prescindir del consentimiento para tratar datos de carácter personal cuando dichos datos "figuren en fuentes accesibles al público". Por fuentes accesibles al público debemos entender, como nos indica el artículo 3.j) de la Ley Orgánica 15/1999, los casos en que los datos personales se han obtenido, con carácter general, de ficheros cuya consulta puede ser realizada, por cualquier persona, no impedida por una norma limitativa o sin más exigencia que, en su caso, el abono de una contraprestación. Teniendo la consideración de fuentes de acceso público, exclusivamente, el censo promocional, los repertorios telefónicos en los términos previstos por su normativa específica y las listas de personas pertenecientes a grupos de profesionales que contengan únicamente los datos de nombre, título, profesión, actividad, grado académico, dirección e indicación de su pertenencia al grupo. Asimismo, tienen el carácter de fuentes de acceso público los diarios y boletines oficiales y los medios de comunicación.

De la relación tasada del artículo 3.j) de la Ley Orgánica citada la recurrente invoca únicamente el Boletín Oficial de la Provincia y el tablón de anuncios del Ayuntamiento, y ninguno de tales medios de publicidad contienen el detalle de lo publicado en el folleto informativo repartido y que da origen a la apertura del procedimiento sancionador.

De un lado, si bien el Boletín Oficial de la Provincia ha de ser considerado como una fuente accesible al público por la expresa mención a los "boletines oficiales" que realiza el inciso final de artículo 3. j) de tanta cita, sin embargo la realidad contable que se refleja en los presupuestos municipales no contienen expresa referencia a las diversas cantidades percibidas mensualmente por cada concejal, en atención a sus diferentes situaciones personales y familiares, de modo que las partidas presupuestarias, en lo que hace al caso, constatan las retribuciones brutas que percibirán los concejales de la Entidad local respectiva, pero no realizan la individualización ni alcanzan el grado de concreción de la información contenida en el folleto distribuido. Por tanto, los datos personales de tal información no pueden tener su origen en lo publicado en el boletín oficial citado. Además, si tal detalle hubiera aparecido en la citada publicación sin duda la parte recurrente hubiera incorporado constancia de la misma al proceso, lo que no ha sucedido.

Por otro lado, respecto a la procedencia de los datos de lo publicado en el tablón de anuncios del Ayuntamiento bastaría con señalar que esta Sala ha privado a los datos publicados en el tablón de anuncios de juzgados y tribunales el carácter de fuentes accesible al público. Así Sentencia de esta Sala y Sección de 18 de enero de 2007, recaída en el 240/2005. Pero es que, además, aunque no fuera así y se partiera, como mera hipótesis, de su inclusión como fuente accesible, lo cierto es que la parte recurrente no ha acreditado que se expusiera al público, en el citado tablón de anuncios, los datos personales que posteriormente han sido incluidos en la información que proporciona el folleto, es decir, no ha probado que lo publicado por este medio fuera más allá de la información ordinaria presupuestaria a que antes nos hemos referido.

Por lo demás, no obsta a lo anteriormente expuesto la publicidad de los datos que se invoca en referencia a la información publicada por dos partidos políticos (IU y PSOE) cuyas copias se acompañan con el escrito de demanda, pues los datos contenidos en dicha publicidad no son coincidentes con la aparecida en el folleto publicado. Así es, los datos aparecidos en la publicad de dichos partidos políticos constatan las retribuciones brutas anteriores y actuales, de los miembros de la Corporación local, sin referencias a personas concretas, con los incrementos porcentuales de la subida aprobada y recogiendo su comparación con las retribuciones previstas para la Administración General del Estado, como ministros o directores generales, y por supuesto, sin hacer referencias a las retenciones o los cobros mensuales percibidos.

La publicación de las retribuciones anuales brutas que perciben, en general, los miembros de un Ayuntamiento y su comparación con otros anteriores a una subida concreta, son cualitativamente diferentes a los datos personales, relativos a las personas físicas ex artículo 3.a) de la LO 15/1999, identificadas mediante su nombre y apellidos, con las constatación de las cantidades percibidas mensualmente y tras las retenciones correspondientes, que varían según las circunstancias de orden personal o familiar.

Debemos insistir a estos efectos que las excepciones al consentimiento del artículo 6.2 de la Ley Orgánica 15/1999 no pueden tener una interpretación extensiva pues la relación de dichas fuentes, ex artículo 3. j), va precedida del adverbio "exclusivamente".

Del mismo modo que no podemos concluir sin enfatizar en la importancia del consentimiento como eje medular del derecho a la protección de los datos personales, según ha puesto de manifiesto la doctrina el Tribunal Constitucional, al declarar que «(…) De todo lo dicho resulta que el contenido del derecho fundamental a la protección de datos consiste en un poder de disposición y de control sobre los datos personales que faculta a la persona para decidir cuáles de esos datos proporcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cuáles puede este tercero recabar, y que también permite al individuo saber quién posee esos datos personales y para qué, pudiendo oponerse a esa posesión o uso. Estos poderes de disposición y control sobre los datos personales, que constituyen parte del contenido del derecho fundamental a la protección de datos se concretan jurídicamente en la facultad de consentir la recogida, la obtención y el acceso a los datos personales, su posterior almacenamiento y tratamiento, así como su uso o usos posibles, por un tercero, sea el Estado o un particular. Y ese derecho a consentir el conocimiento y el tratamiento, informático o no, de los datos personales, requiere como complementos indispensables, por un lado, la facultad de saber en todo momento quién dispone de esos datos personales y a qué uso los está sometiendo, y, por otro lado, el poder oponerse a esa posesión y usos» (STC 292/2000, 30 de noviembre).

La protección de este derecho fundamental se realiza, por lo que hace al caso y en los términos expuestos en los fundamentos anteriores, mediante el catálogo de infracciones previsto en la Ley Orgánica 15/1999, y si bien tiene las limitaciones propias de los derechos fundamentales representadas por el respecto a los demás derechos fundamentales y bienes constitucionalmente protegidos, sin embargo en el presente caso no se invoca colisión alguna con otros derechos de tal naturaleza.

Por todo ello, se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución del Director de la Agencia de Protección de Datos que impuso a la entidad recurrente una sanción de multa de …euros, declarando estas resoluciones conformes con el ordenamiento jurídico.

3 Comentarios

  1. Pesonalmente no creo que sea un atentado a la intimidad personal o contraria a la proteccion de datos que se conozcan las nominas de los politicos. A fin y al cabo las pagamos los contribuyentes. Quien se pica ajos come. Forme o no parte del juego politico la nomina cobrada por los servidores publicos de los presupuestos de la entidad deberian ser publicas. Es como el que siendo judio, siente como un insulto que lo llamen judio.

  2. En este caso me da la impresión de que la AGPD ha entrado de lleno en el juego político, ya que hay resoluciones de la misma AGPD absolviendo a quienes publican los datos económicos de otros Concejales, cuando los denunciados eran del PSOE. No me parece de recibo que si el PP publica los datos del PSOE sea sancionable y si es el PSOE el que lo hace con otros la misma AGPD califique los datos de «fuentes accesibles al público». Esta disparidad de criterio da la impresión de politización de entidades teóricamente imparciales que dan una pésima impresión al ciudadano.

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