Malos tiempos para la Administración Local. Cada vez más solos

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Malos tiempos para la Administración Local. Cada vez más solos No pretendo ser alarmista, pero las noticias relacionadas con la administración local aparecidas en prensa en los últimos días, en términos coloquiales y malsonantes “acojonan”, o, si se quiere, para oídos más castos, acobardan, impresionan profundamente o dejan estupefacto.

No es necesario remontarse demasiado en el tiempo para encontrar algunas de ellas. Solamente en los últimos 20 días hemos podido leer las siguientes:

– 29 de octubre de 2008: es detenido el asesor de la Alcaldesa de San Fulgencio (Alicante) junto con ella.

Curiosamente este letrado había realizado trabajos externos para otros municipios de la comarca de la Vega Baja alicantina, entre ello en el municipio de Bigastro.

– 29 de octubre de 2008: son detenidos los Acaldes de Zarra, municipio del interior de Valencia y de Bigastro, municipio del sur de Alicante.

 Junto con el Alcalde de Bigastro es detenido el secretario municipal.

 ¡Exacto¡ Bigastro es el municipio en el que trabajaba como asesor externo el letrado detenido en San Fulgencio.

 – 20 de noviembre de 2008: La Guardia Civil detiene al alcalde de la localidad murciana de Librilla,  al teniente de alcalde y a un asesor jurídico del Ayuntamiento por el supuesto cobro de comisiones ilegales.

 – 18 de noviembre de 2008: «"La secretaria no nos dijo que era ilegal conceder licencias". Carlos Silva Mariño, el ex alcalde del Partido Popular en Gondomar (Pontevedra) respondió así ayer por la mañana en el Juzgado de lo Penal número 2 a una de las preguntas clave formuladas por la fiscal, que lo acusa a él y a otros cinco concejales de su gobierno de un delito de prevaricación urbanística
 
La fiscal preguntó a los acusados por qué el 17 de enero de 2006, después de que el Tribunal Superior de Xustiza de Galicia invalidase la decisión del pleno municipal que pretendía modificar el plan, "es decir, cuando se sabía que el acuerdo era nulo", se concedió una última licencia. "La secretaria no nos informó de forma “tajante” que era ilegal hacerlo", respondió Mariño. El ex edil Alejandro Mosquera insistió en que a los entonces concejales les bastaba en la junta de gobierno con que en los informes figurase la palabra "mágica" de "favorable" para conceder una licencia, y no se preguntaban nada más.

Tampoco supieron decir ni Silva ni el resto de los imputados qué pasos se dieron para que el consistorio contratase asesoramiento jurídico externo a fin de defender sus actuaciones, ni cuánto se pagó por ese servicio ni por qué en ningún momento el grupo de gobierno consultó los pasos a dar con la Comisión Provincial de Urbanismo, pese a que la propia secretaria municipal así se lo había sugerido. El juicio continuará hoy con la declaración de tres testigos y concluirá el próximo 1 de diciembre. ( 18/11/2008  El País)

 Todas estas noticias me hacen sentir, no ya sólo ante la Corporación, con el único apoyo puntual e interesado de algunos miembros de la oposición, sino sólo ante todos. Sólo ante las fuerzas de seguridad del estado que en su afán por esclarecer sus investigaciones, con un preocupante desconocimiento del mundo local, nos ven como presuntos colaboradores de los imputados ya que creen cándidamente que nada puede hacerse sin nuestra aquiescencia. Sólo ante los Jueces y Fiscales que nos exigen una resistencia numantina frente a las presuntas ilegalidades que puedan cometerse en nuestros Ayuntamientos. Sólo ante la profesión porque no hacemos nada frente a las numerosas situaciones injustas que vivimos y conocemos, ni para exigir al poder político que, si pretenden que realicemos la misión de salvaguarda de la legalidad que se vende al ciudadano, se nos reconozca nuestra independencia y se nos dote de los medios necesarios para cumplirla. (Los Jueces anuncian medidas enérgicas si no se les dota de los medios personales y materiales necesarios para el desempeño de sus funciones. Los Secretarios judiciales realizan paros como consecuencia de la suspensión impuesta a una compañera en el caso “Mª Luz”).

 Y además, ahora, sólo ante la opinión pública porque los medios de comunicación consideran que el anteproyecto de reforma del Código Penal, que ya ha tenido el acierto de comentar Rodrigo J. Ortega Montoro en este mismo blog, responde a la necesidad de combatir, entre otros objetivos, la corrupción funcionarial vinculada a la inspección y control de proyectos urbanísticos

 No obstante, debo confesar que esta soledad se atempera por el hecho de que en mi Ayuntamiento cuento con la presencia de dos excelentes compañeros de habilitación estatal, con los que comparto tareas y preocupaciones, lo que me hace sentirme un privilegiado, sobre todo cuando recuerdo mis tiempos de secretario-interventor, y no tengo ninguna duda de que los secretarios-interventores son los grandes damnificados de esta profesión con los que la sociedad democrática mantiene una impagable deuda.

 No conozco el texto del anteproyecto, que parece ser uno de los tesoros mejor custodiados del gobierno, pero el Informe del Ministro de Justicia sobre el Anteproyecto de reforma del Código Penal que sirvió de base al consejo de Ministros para su aprobación el pasado 14 de noviembre, dice en relación con el urbanismo:

«En el ámbito de los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo, el texto también introduce importantes cambios. Se ha endurecido la respuesta penal para estos delitos, se aumenta el ámbito de las conductas típicas y se persigue expresamente a las autoridades y funcionarios públicos que silencien las infracciones urbanísticas que observen en el ejercicio de sus funciones. Se extiende al momento de la urbanización la tipificación penal de obras ilegales o clandestinas. Las obras de urbanización pueden tener un mayor impacto sobre el territorio que las de construcción o edificación, a las que, además, suelen preceder.

Las modificaciones introducidas respecto de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente suponen la adecuación de la normativa a las directrices europeas en esta materia».

Estas tendencias ya se encontraban en la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal de 9 de febrero de 2007, que en sus varios de sus considerandos declara:

«(3) La experiencia ha demostrado que los sistemas de sanciones existentes no son suficientes para lograr el total cumplimiento de la legislación para la protección del medio ambiente. Este cumplimiento puede y debe reforzarse mediante la aplicación de sanciones penales que pongan de manifiesto una desaprobación social de naturaleza cualitativamente diferente a la de las sanciones administrativas o un mecanismo de compensación conforme al Derecho civil.

(4) Las normas comunes sobre sanciones penales permiten utilizar métodos de investigación y ayuda en y entre los Estados miembros más eficaces que los que ofrece la cooperación administrativa.

(5) Al confiar a las autoridades judiciales, en vez de a las administrativas, la tarea de imponer sanciones, la responsabilidad de investigar y hacer cumplir la normativa ambiental recae en autoridades independientes de las facultadas para conceder permisos de explotación o autorizaciones de vertidos.

(7) El incumplimiento de la obligación legal de actuar puede tener el mismo efecto que un comportamiento activo y, en consecuencia, debe estar sujeto también a las sanciones correspondientes.

(8) Por lo tanto, este tipo de conducta debe ser considerado delito en la Comunidad cuando se cometa deliberadamente o por negligencia grave».

¿Esto que significa? ¿Qué esta infracciones únicamente se van a sancionar penalmente? La propuesta de Directiva europea pretende confiar a las autoridades judiciales, en vez de a las administrativas, la tarea de imponer sanciones, la responsabilidad de investigar y hacer cumplir la normativa ambiental.

No olvidemos que no cabe la concurrencia de sanciones como consecuencia del principio “non bis in idem” acogido en los artículos 133 y 137.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establecen respectivamente que «no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento»  y que «los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien»., lo que ha llevado a la jurisprudencia, incluido el Tribunal Constitucional, a declarar la preferencia de la sanción penal.

Supongo que la solución vendrá por la vía de ampliar los tipos penales de forma que, como consecuencia de la “vis atractiva” del proceso penal, se vaciará el catálogo de infracciones administrativas para ampliar la tipificación de los ilícitos penales.

De todas formas, lo que más me preocupa es que en el Código Penal español se va a tipificar la conducta de los funcionarios públicos que silencien las infracciones urbanísticas que observen en el ejercicio de sus funciones.

Habrá que ver como se diseña el tipo penal, pero a bote pronto me voy a permitir hacer una reflexión.

Se dice que se aumenta el ámbito de las conductas típicas y se persigue expresamente a las autoridades y funcionarios públicos que silencien las infracciones urbanísticas que observen en el ejercicio de sus funciones.

Yo creo que, en principio, hay una mala técnica jurídica, al menos en informe del ministro de Justicia. No debería hablarse de infracciones urbanísticas, que nos sitúan en el plano del derecho administrativo sancionador, sino de delitos urbanísticos.

Porque en caso contrario, ¿qué se pretende? ¿Imponer a los funcionarios la obligación de denunciar la ejecución de una obra mayor sin licencia, paradigma de las infracciones urbanísticas, o el incumplimiento de las normas sobre parcelación, uso del suelo, altura, superficie y volumen edificable, densidad residencial y situación de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie, los incumplimientos, con ocasión de la ejecución del planeamiento urbanístico, de deberes y obligaciones impuestos por la Ley, etc…?.

¿Se deberá denunciar una infracción urbanística antes de que se encuentre consumada sin haber constatado su comisión mediante el oportuno expediente administrativo sancionador?

En ese caso, lo más recomendable sería, ante cualquier duda, poner los hechos en conocimiento de la fiscalía para huir de la responsabilidad penal por silenciar la infracción urbanística. Y si se colapsan los juzgados que se colapsen.

Parece lógico que esa obligación se imponga a los funcionarios cuando la infracción urbanística constituya también un ilícito penal. Pero esto obligaría a los funcionarios a realizar una valoración de la presunta conducta delictiva de la que se trate.

¿Y que ocurriría si tras cumplir con la obligación de poner en conocimiento de las autoridades judiciales la presunta infracción, éstas decidieran archivar la denuncia, y, además, alguno de los hipotéticos responsables fueran el Alcalde o concejales del Ayuntamiento? Mejor será no pensarlo de momento.

Parece que se va a perseguir expresamente a los funcionarios públicos que silencien las infracciones urbanísticas que observen en el ejercicio de sus funciones.

Esto supondrá que, ante una presunta infracción urbanística, los funcionarios del Ayuntamiento afectado hagan cola ante la fiscalía para eximirse de responsabilidad penal, desde los policía locales que hayan tenido conocimiento de los hechos, hasta los arquitectos y aparejadores municipales que hayan informado las solicitudes de licencias, incluidos los funcionarios encargados de la inspección urbanística, y, lógicamente, nosotros que, aunque no tengamos conocimiento directos de los hechos, se nos hace directamente responsables de todo lo que pase en el Ayuntamiento, a pesar de haber desparecido la famosa advertencia de ilegalidad y de estar tasados los casos en los que nuestros informes son preceptivos.

No puedo olvidarme de una sentencia que citó Olga López Lago en un curso sobre urbanismos en la que se condenaba al secretario de la Corporación por cooperación a la prevaricación en la concesión de una licencia porque no había comprobado in situ las obras a la hora de emitir su informe jurídico

Hoy por hoy, tiene difícil encaje las funciones de inspección urbanística en el seno de las de secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo y de  control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación que nos atribuye el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre por el que se aprueba el régimen jurídico de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional.

Pero lo malo es que el legislador se acuerda de nosotros únicamente para lo peor.

Así por ejemplo el artículo 185 de Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, relativo a los sujetos responsables de las infracciones urbanísticas, considera al Secretario de la Corporación y los fedatarios y funcionarios públicos que no hubiesen advertido de la omisión del preceptivo informe técnico responsables de las infracciones urbanísticas en las obras amparadas en un acuerdo municipal legitimador de operaciones y actividades urbanísticas, cuyo contenido u otorgamiento constituya manifiestamente una vulneración del ordenamiento territorial y urbanístico.

El problema es que, tal y como afirma el Grupo de Estudios de Política Criminal, formado por 200 criminalistas de tendencia progresista, la reforma penal iniciada por el Gobierno se ha hecho "a golpe de telediario y de las páginas negras de la prensa escrita", en relación con las medidas estrella de la reforma -endurecimiento de penas y libertad vigilada hasta de 20 años tras la prisión- que consideran desproporcionadas. Los criminalistas recuerdan que la función del Derecho Penal "no puede ser la satisfacción de la venganza privada ni la asunción por el Estado del papel de víctima".

Yo no tengo noticias de que, en relación con la parte de la reforma del Código Penal que afecta al urbanismo se haya hecho ni la más mínima consulta con nuestro colectivo, verdadero experto en la materia, y víctima propiciatoria de las medidas a adoptar, como habría sido de desear, sino que, tal y como critica el Grupo de Estudios de Política Criminal, el Estado pretende asumir el papel de victima frente a la corrupción urbanística y defenderse también  de todo aquel funcionario que no denuncie las infracciones de las que tenga conocimiento, pero sin dotar del más mínimo respaldo a quienes, en el peor de los casos, tendrán que enfrentarse con los responsables políticos locales como consecuencia, no ya del cumplimiento de una obligación, sino para no verse implicados e imputados.

2 Comentarios

  1. Hay que tener en cuenta que, muchos de «nuestros» políticos no legislan para conseguir los mayores beneficios para los ciudadanos, sino para tener las manos libres para hacer y deshacer y buscar «cabezas de turco» para quedar bien ante los ciudadanos.
    Y todavía hay mucha gente que quiere acabar con los funcionarios. Entonces sí que habría mucho más abuso.

  2. Estimado Jesús, sólo una cosa.
    ¿qué opinión le merece lo siguiente?
    Secretaria del Ayuntamiento de Pastrana informa oralmente a favor de licencias de construcción de 5 casas en suelo no consolidado por la urbanización. Al año y medio la Junta de Comunidades comunica al Ayuntamiento de Pastrana sobre la ilegalidad de las edificaciones y de las licencias, por el motivo aludido. Siete meses después del comunicado de la Junta la Secretaria municipal informa a favor de nuevas licencias en el mismo lugar.
    Saludos, Fernando Jabonero

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