Sobre la ley 14/2010 de 3 de Diciembre de espectáculos y actividades de pública concurrencia (I)

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Régimen jurídico de aplicación respecto de las declaraciones responsables referentes a los establecimientos públicos y actividades de pública concurrencia afectados por la ley 14/2010 de 3 de Diciembre de Espectáculos y Actividades de pública concurrencia.

1. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN NORMATIVA: Con fecha 12 de diciembre de 2006 y en el marco de las nuevas políticas liberalizadoras en materia de ejercicio de actividades económicas, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DOUE nº 376, de 27/12/06)., conocida como Directiva Bolkenstein.

La citada Directiva, fue objeto de transposición al ordenamiento jurídico español, a través de dos normas fundamentales:

a) Por una parte, a través de la Ley 17/2009 de 23 de noviembre sobre libertad de acceso a las actividades de servicios, conocida como “Ley Paraguas”.

b) Por otra parte, a través de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, conocida como “Ley Ómnibus”, norma transversal que ha sido complementada por un aluvión de hasta 47 Leyes Estatales.

En este contexto, el nuevo marco normativo, ha supuesto distintas modificaciones que afectan, de pleno, a la estructura tradicional del procedimiento administrativo y en consecuencia de la intervención administrativa en la esfera jurídica de los ciudadanos, a través de las clásicas licencias, autorizaciones y permisos. De esta forma, la propia Exposición de Motivos de la Ley Omnibus, contempla como principio fundamental de la misma: “(…) consolidar los principios regulatorios compatibles con las libertades básicas de establecimiento y de libre prestación de servicios y al mismo tiempo permite suprimir las barreras y reducir las trabas que restringen injustificadamente el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.”

Visto lo anterior, se han modificado, entre otras Leyes que afectan al procedimiento administrativo las siguientes:

  1. Art. 71 bis Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC).
  2. Art. 84 de la Ley 7/1985 de 5 de abril de Bases de Régimen Local. (LBRL)
  3. RD 2009/2009 de 23 de diciembre que modificó los arts. 5 y 22.1 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueban el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. (RSCL)
  4. Art. 41 de la Ley 2/2011 de 4 de marzo de Economía Sostenible, que introduce una nueva modificación en el art. 84 bis LBRL en relación con la Disposición Adicional 8ª de la misma, que obliga a los Ayuntamientos a justificar en el plazo de un año, la subsistencia de licencias dentro de la relación de sus actos de contenido autorizatorio.

Interesa hacer constar, que de conformidad con lo previsto en la Disposición Adicional Sexta de la Ley 17/2009 de 23 de noviembre y en la Disposición Final Primera de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, lo dispuesto en el Capítulo I del Título I de esa Ley (incluyendo el nuevo artículo 71 bis de la Ley 30/1992) se dicta en virtud del artículo 149.1.18 de la Constitución Española, y tiene el carácter de legislación básica sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas, por ello interpretamos que no posponía su vigencia y entrada en vigor a la aprobación de la legislación y demás normativa de desarrolle que dicte la Comunidad Autónoma Valenciana, sino que al ser una Ley Básica es de prevalente aplicación sobre la autonómica[1], todo ello sin olvidar la aplicación anticipada de la Directiva por distintas Comunidades Autónomas, incluso con carácter previo a la trasposición de la Ley Omnibus.[2]

Por parte de la Generalitat Valenciana, en el marco de la nueva estructura de los procedimientos administrativos, se han aprobado distintas normativas que han incorporado el nuevo régimen de las Declaraciones Reponsables:

  1. Ley 12/2009, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat. [2009/15000]
  2. Ley 16/2010, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat.
  3. Decreto 165/2010, de 8 de octubre, del Consell, por el que se establecen medidas de simplificación y de reducción de cargas administrativas en los procedimientos gestionados por la administración de la Generalitat y su sector público
  4. Decreto  54/2010, de 31 de marzo, del Consell, por el que se modifica el Decreto 7/2009, de 9 de enero, regulador de los establecimientos de restauración de la Comunitat Valenciana.
  5. Ley 12/2010, de 21 de julio, de la Generalitat, de Medidas Urgentes para Agilizar el Ejercicio de Actividades Productivas y la Creación del Empleo.

Particularmente interesante, por su aplicación directa y monográfica a las actividades de pública concurrencia y establecimientos públicos, interesa hacer constar la Ley 14/2010 de 3 de diciembre de la Generalitat Valenciana que regula el régimen jurídico de la concesión de Bares, Cafeterías, Ciber-Café y el resto de actividades de pública concurrencia. En este contexto, es claramente significativa la Exposición de Motivos de la citada Ley, que, según su tenor literal realiza una:  “clara apuesta por la simplificación procedimental y la facilitación de trámites administrativos a los interesados.”

De esta forma y en el nuevo marco normativo que aquí se plantea, los titulares de actividades  podrán dirigirse directamente al Ayuntamiento y mediante una declaración responsable, (DR) acompañada de los Proyectos de Obras y Actividades, así como por las Certificaciones emitidas por los Técnicos responsables de la misma, manifestar el cumplimiento por parte de su establecimiento de todas las normativas sectoriales de aplicación y comunicar al Ayuntamiento su inmediata apertura.

2. DEROGACIÓN IMPLÍCITA DE LA LEY 2/2006 DE 5 DE MAYO DE PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL PARA AQUELLAS ACTIVIDADES INCLUIDAS EN EL ANEXO I DE LA LEY 14/2010.

Una de las cuestiones más controvertidas del nuevo marco jurídico, consiste en el análisis sobre la duda del régimen jurídico que debe aplicarse a las licencias ambientales, en las que sigue vigente la Ley 2/2006 de 5 de mayo de Prevención de la Contaminación Ambiental de la Generalitat. En este sentido, durante el mes de enero de 2001, por parte del Consell de Govern Valencià, se ha elaborado la propuesta de modificación del Decreto de 26 de marzo de 1990 por el que se aprueba el Nomenclator de Actividades Calificadas de la Generalitat Valenciana.

De esta forma, aunque el Preámbulo del citado Decreto reconoce la incorporación de la declaraciones responsables (DR) y de las comunicaciones previas (CP), el artículo 3 sigue sin derogar las comunicaciones ambientales, desaprovechándose una especial oportunidad para homogeneizar la terminología y el régimen jurídico de dos procedimientos, convergentes, como son las de las actividades ambientales y las sometidas a la normativa de espectáculos públicos y actividades de pública concurrencia.

Ahora bien, una de las novedades destacadas del nuevo marco normativo, consiste en la transferencia progresiva de actividades que pasan del régimen de las licencias ambientales hacia las comunicaciones ambientales, a través de una descatalogación progresiva de las hasta ahora actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas que pasan a tramitarse, ahora, como comunicaciones ambientales. Entre las actividades más destacadas y que afectan al ámbito municipal, nos encontramos con las siguientes:

  1. Establecimientos hoteleros hasta 200 habitaciones.
  2. Instalaciones de telefonía móvil.
  3. Actividades de garaje, con independencia de su superficie.
  4. Centros docentes y administrativos.
  5. Actividades de Espectáculos, establecimientos públicos y actividades recreativas hasta 500 personas.
  6. Subestaciones eléctricas y Centros de Transformación de Energía Eléctrica.

En este contexto, estas actividades cuya puesta en marcha y funcionamiento exigían la compleja y costosa tramitación de la licencia de actividad y ambiental, prevista en la Ley 2/2006, se simplifican enormemente al entrar dentro del marco normativo de las comunicaciones ambientales. Expuesta la citada introducción, queda por analizar la supervivencia de la Ley 2/2006 de 5 de mayo de Prevención de la Contaminación Ambiental ante el nuevo marco jurídico que plante la “Ley ómnibus” y normativa de desarrollo de la misma.

En este sentido y ce conformidad con la Disposición Derogatoria Única de la Ley 14/2010, se deroga expresamente la Ley 4/2003 de 26 de marzo de Espectáculos de la Generalitat Valenciana. Asimismo, se derogan implícitamente: “todas las normas de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en la presente Ley”. La primera de las cuestiones que plantea la Ley 14/2010, es la supervivencia de la Ley 2/2006 de 5 de mayo de Prevención de la Contaminación Ambiental en relación con el Decreto 127/2006 de 20 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la misma que sigue regulando un complejo procedimiento para la obtención de la licencia de apertura.

Considerando lo expuesto, esta confrontación podría resolverse, de forma sencilla, a través de las clásicas reglas de resolución de las antinomias normativas:

a)     Criterio de la ley especial. Lex specialis derogat generali. La ley especial (Ley 14/2010) es aquella que deroga una ley más general, (Ley 2/2006) o sea que substrae de una norma una parte de la materia para someterla a una reglamentación diversa (contraria o contradictoria). TC (Sala Primera), sentencia núm. 80/2002 de 8 abril. RTC 2002\80, TJCE (Sala Sexta), sentencia de 12 diciembre 1995. TJCE 1995\225, TPICE (Sala Segunda ampliada), sentencia de 12 septiembre 2007. TJCE 2007\219

b)     El criterio cronológico, denominado también de la lex posterior, es aquel según el cual entre dos normas incompatibles prevalece la posterior: lex posterior derogat priori. TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), sentencia de 11 noviembre 1995. RJ 1995\8566, TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª), sentencia de 30 septiembre 2002. RJ 2002\9460

c)     La prevalente aplicación de la Ley Básica sobre la autonómica, al amparo del artículo 149.1.1ª, 13.ª y 18.ª de la Constitución. En este sentido y de conformidad con la Disposición Adicional Sexta de la Ley 17/2009 de 23 de noviembre y en la Disposición Final Primera de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, lo dispuesto en el Capítulo I del Título I de esa Ley (incluyendo el nuevo artículo 71 bis de la Ley 30/1992) Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 365/2006 de 21 diciembre RTC 2006\365

Por tanto, deberíamos entender la derogación tácita de la Ley 2/2006 para aquellas actividades incluidas en el Anexo I de la Ley 4/2010, a las que no les resultarian ser de aplicación lo dispuesto en el Capítulo II Título II de la Ley 2/2006, por lo que no se tramita, el régimen de la solicitud (art. 48), la subsanación de la solicitud (art. 49), la información pública y audiencia a colindantes[3](art. 50), la remisión de documentación a otros órganos (art. 51), la emisión de Informes (art. 52), el Informe de la Ponencia Ambiental (art. 53), Trámite de audiencia (art. 54) y Resolución (art. 55), así como los artículos concordantes del Decreto 52/2010 siendo a partir, de ahora de aplicación prevalente el art. 9 de la Ley 14/2010.

Por lo que se refiere al los Informes Sectoriales (art. 51 Ley 2/2006) que deben emitir otras Administraciones, especialmente el Informe de Sanidad previsto en la Ley 3/2003 de 6 de febrero de Ordenación Sanitaria de la Generalitat Valenciana, concretamente en materia de productos alimenticios, esta competencia no significa que dejan de emitirse y que pierden su carácter vinculante, sino que estos dejan de emitirse durante la instrucción del expediente y pasan a emitirse “a posteriori” es decir, cuando la actividad ya se encuentra en funcionamiento[4].

Por tanto y a modo de conclusión, todos los Informes sectoriales  que deban emitir las distintas Administraciones, con competencia en materia de seguridad, sanidad y salud pública se emitirán con carácter posterior a la apertura del local, pudiéndose exigir, con posterioridad, las medidas correctoras y preventivas necesarias para el correcto funcionamiento de cada una de ellas.


[1]DLey 1/2008 de 30 de octubre de medidas urgentes para facilitar la actividad econòmica de Aragón. DLey 1/2009 de 30 de enero de medidas urgentes para el impulso a la inversión en les Illes Balears. Decreto-Ley 7/2010, de 28 de diciembre, de medidas para potenciar inversiones empresariales de interés estratégico para Andalucía y de simplificación, agilización administrativa y mejora de la regulación de actividades económicas en la Comunidad Autónoma de Andalucía.

[2] Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (Sala de lo Contencioso-Administrativo) Número 227/2010 de 22 de marzo.

[3]Bauza Martorell “Declaración Responsable y Comunicación Previa. Consideraciones críticas del procedimiento administrativo a raíz de la Ley Omnibus. F. Bauzá Martorell. Diario La Ley Nº 7419 Sección Doctrinal 8 junio 2010. “El régimen de las declaraciones responsables supone una pérdida de la garantia de los ciudadanos que no son interesados, que no pueden intervenir en el procedimiento, que no pueden hacer valer fundamentalmente porque no tienen conocimiento de que se está ejerciendo o se va a ejercer una actividad.

[4] De hecho, en la actualidad los Informes ya venían siendo emitidos en la práctica, una vez en marcha la actividad.

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