Sobre situaciones básicas y clasificación de suelo

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Sobre situaciones básicas y clasificación de suelo

Es probablemente la tradicional formación de los estudiosos del derecho urbanístico, en sus múltiples facetas, lo que hace que les produzca cierta desazón y extrañeza la lectura del nuevo texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2008, de 22 de junio, cuando buscando en el mismo el régimen jurídico de la clasificación del suelo todo lo que encuentran es el vacío, la omisión por el legislador de una regulación que se dice, ahora, competencia de los legisladores autonómicos.

Esta es una verdad a medias. La regulación de la clasificación del suelo es competencia del legislador autonómico en cuanto quede configurada como técnica urbanística, como instrumento o herramiento al servicio del planificador para realizar su labor, para conformar el modelo de ciudad al que aspira. Desde esta perspectiva la clasificación es, antes que nada, previsión de futuro, declaración de voluntad, aunque existan, como por todos es sabido, ámbitos en los que la clasificación, con mayor o menor margen de apreciación de los hechos determinantes, tiene carácter reglado. Con esas excepciones, centradas en el suelo urbano en el que concurran los presupuestos fácticos legalmente establecidos, la clasificación expresa el “devenir”, el potencial uso urbano del suelo. Nada más.

Sentado lo anterior, es lo cierto que el plan, con la excepción de lo señalado respecto del suelo urbano “en los límites de la realidad” utilizando palabras del Tribunal Constitucional (STC 164/2001, FJ. 20), no transforma la naturaleza del suelo, no altera la realidad. Lo que hace el plan, y no es poco, es habilitar a la Administración urbanística y los particulares para realizar esa alteración en unas determinadas condiciones. Que eso sea así o no ya no depende del plan, ni de la ley, por más que planes y legisladores hayan insistido una y otra vez en programaciones cuyo destino inexorable era, es y será resultar incumplidas, en más o en menos, en función de circunstancias políticas o de mercado.

Pero volvamos al tema competencial. La clasificación como técnica urbanística es una competencia autonómica que no está subordinada, además, a las normas que el Estado establezca para conformar las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Si el Estado pretendiese lo contrario lo que ocurriría, simplemente y como se afirmó con contundencia en la STC 164/2001, es que la norma estatal resultaría inconstitucional. Tal pronunciamiento, aplicado sobre la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, dio lugar a un fallo interpretativo del Tribunal Constitucional de tal calado que supuso, en la práctica, la desactivación de uno de los propósitos fundamentales de dicha Ley, que no era otro que limitar extremadamente la discrecionalidad administrativa para clasificar suelo no urbanizable declarando, ex lege, que la condición natural del suelo era la de ser urbanizado.

Basta recordar, para demostrar la inviabilidad constitucional del planteamiento expuesto, que convertiría la clasificación como técnica urbanística en una especie de constatación de la situación fáctica o jurídica del suelo determinante de su clasificación como urbano o no urbanizable, sin margen de apreciación respecto del suelo restante, legalmente declarado urbanizable, la afirmación del Tribunal Constitucional conforme a la cual el Estado puede, como ocurre en otros supuestos, aludir instrumentalmente a una técnica urbanística cuál es la clasificación, “servirse de un instrumento técnico específico (como es la clasificación del suelo) en la medida en que resulta indispensable para definir las «condiciones básicas» de ejercicio del derecho de propiedad” (STC 164/2001, FJ 13), pero no puede regularla más allá de lo necesario, de lo estrictamente preciso para lograr el objetivo, la finalidad que condiciona la competencia estatal que le proporciona cobertura, mucho menos con el propósito de imponer a las Comunidades Autónomas y los municipios una configuración de la misma que incida directamente sobre el modelo urbanístico y la práctica urbanística.

Pero el reconocimiento de tal competencia estatal, puramente instrumental desde la perspectiva del establecimiento de las condiciones básicas y sólo en esa precisa medida constitucionalmente aceptable, “en nada limita la competencia de las Comunidades Autónomas para fijar y regular, a efectos de planificación o gestión, otras clasificaciones de suelo distintas y superpuestas a las anteriores” (STC 164/2001, FJ 12). Así pues, la remisión del legislador estatal al autonómico para la regulación de la clasificación es, como decía antes, una verdad a medias. Y lo es porque, en los términos y con los limitados efectos señalados, resulta admisible constitucionalmente una regulación estatal de la clasificación del suelo. Otra cosa es que el legislador estatal la considere inconveniente, como ocurrió en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. La explicación de la novedosa distinción entre suelo rural y urbanizado, por tanto, no venía impuesta por la distribución constitucional de competencias. Pero tampoco puede afirmarse, como pretenden algunos, que la clasificación constituya el único sustrato técnico apto para soportar la regulación de las condiciones básicas de igualdad en relación con los derechos y deberes constitucionales que se proyectan sobre la actividad urbanística. Tan apta para ello resulta la distinción fáctica entre dos situaciones básicas en las que puede encontrarse el suelo como la clasificación.

¿Por qué la desazón y extrañeza a la que aludía antes? ¿Por qué la desesperada búsqueda de equivalencias entre situaciones básicas y clases y categorías de suelo? Por la radical alteración del sistema de valoraciones. Esa es la razón. Que el Estado nada establezca sobre clasificación del suelo cuando lo hacen todas las normas autonómicas sobre urbanismo en nada afecta a la práctica urbanística. En nada. El problema radica en los efectos valorativos que puede llegar a tener el desajuste entre las clases de suelo urbano y urbanizable y el suelo urbanizado. Antes, suelo urbano y urbanizable incorporaban valores urbanísticos independientemente de su situación. Ahora no, ahora sólo los incorporarán si están efectivamente urbanizados. El suelo urbano, urbanizable y, desde luego, el no urbanizable que no esté efectivamente urbanizado se valorará como suelo rural, a través del método de capitalización de rentas con una serie de correcciones en función de las circunstancias concurrentes y, entre ellas, de la clasificación que les corresponda conforme al planeamiento aplicable. Y éste sí es un cambio sustancial.

De lo anterior da cuenta la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2008 (casación 4137/2004) que, analizando aún la Ley 6/1998 y tras reconocer su carácter básico y, por ello, vinculante, reconoce igualmente la competencia de las Comunidades Autónomas “a la hora de trazar los criterios de diferenciación entre el suelo urbano consolidado por la urbanización y el suelo urbano carente de urbanización consolidada”, “que deberán ejercer «en los límites de la realidad»”. En el caso, a falta de norma autonómica y a la luz de lo dispuesto en la Ley 6/1998, la Sala de instancia realiza su propia valoración de las circunstancias concurrentes en las fincas litigiosas, ambas clasificadas como suelo urbano no consolidado, estimando el recurso en relación con una de ellas, que debe considerarse suelo urbano consolidado. Pero, derogada la Ley 6/1998 e incorporados los criterios de distinción a las normas autonómicas la situación es hoy radicalmente diferente y acaso ajena al propio Tribunal Supremo al haber quedado remitida por entero la cuestión a las Comunidades Autónomas.

Situaciones básicas de suelo, clasificación y categorización de suelo se superponen. Las primeras están reguladas en la Ley de Suelo estatal a sus propios efectos. Las segundas, en cambio, son objeto de las diferentes normas autonómicas a los suyos propios. Pero ni la Ley de Suelo exige el establecimiento de equivalencias ni las precisan las normas autonómicas sobre urbanismo. Es más, de establecerse tales equivalencias bien pudieran resultar perjudiciales para quienes con máyor énfasis las reclaman (piénsese en el suelo urbano no consolidado que no esté efectivamente urbanizado). Mejor dejar las cosas como están, los hechos son hechos y el derecho, derecho.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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