[Primera Tesis]; [Segunda Tesis] ; [Cuarta Tesis (1)]
TERCERA TESIS. EL SECRETARIOS, INTERVENTORES Y TESOREROS DE ADMINISTRACION LOCAL Y EL ÁMBITO DIRECTIVO. LA CONTRIBUCIÓN DE UN PERFIL PROFESIONAL PROPIO
Lo hemos expresado en otras ocasiones. Y lo volvemos a hacer ahora. Debemos ser capaces de construir un modelo que equilibre las variables de gestión y de control en la acción del gobierno local; buscar el equilibrio legalidad y gestión. El catedrático de Derecho Administrativo Rafael Jiménez Asensio sostiene que este equilibrio «nos evitaría esfuerzos inútiles. Derecho y management se necesitan recíprocamente; de la fecundidad de su diálogo saldrán verdaderas propuestas, mientras que de su ignorancia recíproca se podrán construir auténticos disparates».
Hemos insistido una y otra vez sobre esta idea y lo volveremos a hacer tantas veces como sea necesario para evitar ejercicios exorcistas en torno a los procesos de cambio en las organizaciones locales. La nueva gestión pública empeñada en construir o iniciar reformas sin bases sólidas. Primero fue la aurora del funcionamiento empresarial de las administraciones públicas, después de las tesis relacionales y de colaboración público-privado sin asegurar al tiempo los mecanismos de regulación y control del sector público -que están ahí para proteger precisamente, los servicios públicos-. Ahora se apuntan a la transparencia, al buen gobierno y al públic compliance, como si la transparencia, el compliance y el buen gobierno fueran ajenas a un todo que es el derecho a una buena administración y como si ésta debiera construirse desalentando todo lo que significa en términos weberianos “administración”.
Consideramos absolutamente estéril cualquier planteamiento que no recoja en términos de colaboración el rol de los secretarios, interventores y tesoreros de la administración local y el rol de los actores – sean profesionales o electos locales – que desarrollan tareas o competencias de liderazgo operativo en las organizaciones municipales. Y nos resistimos -siguiendo las orientaciones estratégicas de la UDITE- a ocupar espacios antagónicos o simplemente opuestos en el seno de nuestras organizaciones. Entiéndase bien: formamos parte de ese espacio operativo, con nuestros propios roles, nuestra autonomía y nuestra responsabilidad, pero no estamos al “otro lado”.
Hasta ahora la debilidad de los elementos sobre los que se han asentado las propuestas para encajar un cierto espacio directivo local imbricado entre el nivel político y el nivel operativo del gobierno local han crecido sobre la base sólo de pretendidas habilidades y no sobre una base técnica, profesional, de preparación de alto nivel. Nada que ver, por ejemplo, con la administración francesa. De ahí la falta de un estatuto profesional del directivo. Nos resulta francamente difícil sustituir el papel de la Escuela Nacional de Administración (ENA) en Francia por una maestría en gestión pública en una escuela de negocios (ESADE) por prestigiosa que ésta sea. Ya me entienden.
La falta de un estatuto profesional para la llamada dirección pública local, mas allá de algunas iniciativas de éxito – que las ha habido – ha propiciado que incluso éstas se hayan dado con una notoria limitación institucional como la que revela el sistema de delegación típico de nuestro régimen local para el ejercicio de según qué competencias ejecutivas atribuidas al ejecutivo. Ni siquiera la Ley de Modernización del Gobierno Local 2003 (LMGL) para las ciudades de gran población permite a los Directores Generales huir de ese esquema que les obliga a permanecer bajo el amparo de la confianza política como elemento principal de su vinculación; y esto es así por mucho que la norma exija un nivel mínimo de conocimientos y de titulación y una cierta publicidad en su selección.
La LMGL -una copia mal importada de la LOFAGE- ha propiciado el nombramiento de muchos directores generales y muchos coordinadores -como ha ocurrido en Italia con los dirigentti que han colonizado una parte importante del vértice superior de los municipios italianos- pero éstos siguen actuando por delegación del responsable ejecutivo competente, son vicarios de su confianza política y no tienen unas funciones garantizadas por ley, a diferencia del caso del Secretario General del Pleno o del Interventor General municipal con unas funciones propias protegidas por la ley y ejercidas con autonomía, neutralidad y responsabilidad, que permiten identificar unos roles propios en el ámbito directivo de la organización y que van más allá de los cambios de gobierno.
La fuerza del artículo 21 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), que regula las competencias de los alcaldes y alcaldesas, nos permite ver con claridad cómo el legislador atribuye al jefe del ejecutivo local unos roles interpersonales, informativos, de decisión, etc. en cuanto a la organización municipal que nos permitirían llenar sin dificultad el “círculo integrado de la dirección” del que nos habla el profesor Henry Mintzberg.
Resulta evidente que el legislador ha optado en favor de la presidencia del ejecutivo local para que asuma si así lo desea la labor de dirección operativa de la organización y sitúe las funciones de gestión en la dimensión política y no en la dimensión administrativa de la organización. Aquí está la potestad de dirección, en la dimensión política de la organización, en el conjunto de competencias del ejecutivo local. ¿Cómo entender sino que la jefatura superior del personal sea atribuida por ley al alcalde o alcaldesa?. Debemos ser conscientes de que esta opción está ahí, que no es un hecho aislado en la UE que tiene una raíz profunda en nuestras organizaciones locales y que todo apunta a que se mantendrá en el futuro.
Como bien sabemos, la pomposamente llamada Ley de Modernización del Gobierno Local incluyó bajo la capa de la “alta dirección” a los titulares de las funciones públicas necesarias -estas sí, reguladas por ley: secretaría, intervención y tesorería municipal – y a los titulares de los órganos directivos-directores generales y coordinadores- pero con una diferencia esencialentre unos y otros : que sobre estos últimos no configuró un estatuto legal. Tampoco lo hizo el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) cuatro años más tarde ni la reforma posterior de su texto. Y así hasta la fecha. Cabe decir que el tiempo, el Tribunal Constitucional y reformas legales posteriores han mermado los efectos más llamativos de esta LMGL de 2003 que no ha arraigado en Cataluña, salvo la única ciudad obligada por la ley a adoptar el título X de la LBRL al superar el número de habitantes previsto para adoptar esa organización específica. Incluso Barcelona,a través de su Carta Municipal, escapa deliberadamente del modelo de la LMGL(2003).
Insistimos en atemperar algunas de las propuestas más atrevidas que provienen de la llamada Nueva Gestión Pública como solución milagrosa en términos de eficacia y eficiencia, una mezcla de sueño y esperanza que nos permita salir de la “oscuridad que acompaña a la administración”. Una invitación a la que es difícil resistirse y que,según como, puede acabar por debilitar resortes vitales para el sector público. No olvidemos que bajo esta seducción la externalización de muchos servicios públicos y la gestión de las empresas públicas, consorcios y fundaciones nos ha enseñado mucho. El giro copernicano hacia el control en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL,2013) y sus efectos en la pérdida de autonomía política y de gestión de nuestros gobiernos locales es un efecto visible de algunas tesis sugerentes a las que nos referimos. Cuidado con según qué tipo de seducciones.
Volviendo a lo que tratábamos –y mientras se resuelve la definición de este “tercer espacio” entre la política y la administración, si es que algún día se llega a concretar- nosotros lo que constatamos es esta fuerte atracción de la gestión hacia la política en las últimas décadas y por eso los Prs. Alain Eraly y Pol Mouritzen animaban a los profesionales asociados a la UDITE, con una alta responsabilidad en el funcionamiento de la administración local y especialmente en la seguridad jurídica de los procedimientos, a que mantuvieran la vertebralidad de los valores profesionales y bajo lo que llamaban el liderazgo anónimo -“the anonimus leadership”– de forma que capacitáramos permanentemente nuestra preparación técnica y nuestra formación especializada para ser útiles en cada proceso de innovación en el futuro. El mensaje era y es bien claro : se trata de sumar la habilidad a la técnica, no de sustituir la técnica por la habilidad. Así de sencillo y así de complicado al mismo tiempo.
Bajo ese lema del «liderazgo anónimo«, el equipo coordinado por el Pr. Alain Eraly, constató a partir de las cuatro funciones básicas que cubrimos en todos los países de la Unión Europea: 1.-Fedatarios y responsables de registros y actas de los órganos; 2.-Asesoramiento legal; 3.-Coordinación de los servicios administrativos; 4.-Dirección/liderazgo- que la profesionalización y la alta especialización en técnicas y procedimientos que la acción del gobierno local debe asegurar en un estado de derecho. Todas ellas son una garantía para trabajar en un entorno propicio a funciones más ejecutivas que sean desarrolladas por otros actores o por los responsables políticos de la organización, a los que la legislación les reserva una competencia política de dirección operativa de sus organizaciones.
Hoy, veinte años después, esta recomendación para fortalecer la profesión se traduciría en que el secretario municipal debe o bien liderar o bien compartir el liderazgo de la organización en los procesos de transformación estratégica como los de innovación tecnològica, de mejora en la calidad regulatoria o la transparencia; todos ellos en el contexto de un objetivo de construcción permanente del derecho de los ciudadanos a una buena administración. Conviene detenernos en la visión estratègica de esta recomendación, más allà de las singularidades inherentes a la pròpia especialización profesional de la secretaria, la intervención y la tresoreria municipal y cuya proyección se realiza con diferente acento según se trate de la complejidad de la organización municipal en que aquella se desarrolle.
Insistimos en que el espacio o ámbito de la dirección que nuestros colegas de Quebec llaman «punto del diamante» debería permitir el encaje de funciones estructurales y necesarias para nuestras organizaciones, como son las denominades «funciones públicas necesarias” atribuïdas a los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local, y funciones directivas de gestión u operativas; y ambas en un entorno de profesionalidad.
Hasta ahora ninguna reforma legal ha hecho posible la articulación de este “tercer espacio” en los términos de equilibrio y profesionalidad que defendemos aunque el complicado asunto sobre un espacio directivo local ha ocupado más de una reforma con un final siempre inacabado. Eso sí, los debates sobre esta cuestión, aún sin concretarse nunca en reformas legales, han afectando en parte a la posición efectiva de los SITAL en las organizaciones locales durante un largo período de tiempo comprendido entre en RD 1174/1987, de 18 de septiembre, y el último RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de administración local con habilitación nacional (FALHN). De ello trataremos con detalle más adelante.
Por ahora si que conviene retenir la coincidencia de los momentos más excitantes de las tesis de la NGP y de las proclamas por la “necesidad” de una nueva dirección pública local por parte de algunas escuelas de negocios con los momentos críticos en la regulación de los FALHN. Algo que nos recuerda al bolero, ya saben: “Quítate tú para ponerme yo”. Y esto es natural, forma parte de la naturaleza de las coses, de la lucha por los espacios. Debemos ser comprensibles con esto. Pero lo que no podemos compartir es que ese “tercer espacio” al que nos referimos se pretenda – entiéndanme- disputar a quien lo tiene atribuido por competencia legal que es al alcalde, a quien preside el ejecutivo local. Aquí radica la debilidad de los defensores de la non nata función directiva profesional local. Las tesis de la UDITE no entran en colisión con este escenario mayoritario en Europa en que el àmbito operativo corresponde al poder ejecutivo local. Y aquí radica nuestra fortaleza. No hay ni uno de los roles que el Pr. Henry Mintzberg denomina “círculo integrado de la dirección” que no esté atribuido en el artículo 21 de la LBRL a los alcaldes y alcaldesas. Encarar reformas sobre el diseño operativo y organizativo de los gobiernos locales sin tener en cuenta esto es condenadarlas a la irrellevancia.
En fin, una frase certera de nuestro admirado colega Didier Duraffourg, que fué presidente del Sindicato Nacional de Secretarios y Directores Generales de Servicios de las Colectividades Territoriales de Francia (SNDGSCT) y presidente de la UDITE resume nuestro perfil profesional propio en este controvertido espacio directivo: “El secretario hace política de electos, pero no hace política”.
