Unidad Mínima de Cultivo y Parcelaciones en Aragón

Parcelaciones, segregaciones, fraccionamientos, unidad mínima de cultivo, “huertos familiares o sociales”… La falta de claridad con que se ha afrontado la regulación de estos temas ha conducido a crear durante años importantes confusiones como la propia existencia de los llamados “huertos sociales”: un concepto que tiene como único objetivo encubrir una ilegalidad flagrante de una parcelación contra ley. Notarios y Registradores quieren (y deben) asegurarse de que no se está vulnerando la ley: cuando algo no les queda claro envían al particular al Ayuntamiento para que le pida al Secretario que emita una certificación imposible. Al final, todo pasa por lo mismo y acabamos matando al mensajero. Las licencias, entre ellas las llamadas de segregación o parcelación, son un acto reglado y no deberían ser más que eso: una comprobación de si realmente se cumplen o no las determinaciones para otorgarla. Una licencia no necesita ser interpretada ni explicada; y sobre todo, una licencia nunca debería ser condicionada. La unidad mínima de cultivo es una magnitud numérica y como tal, de fácil comprobación por Notarios y Registradores: vamos a dejar de echar pelotas fuera y asumir cada uno la parte de responsabilidad que nos corresponde por ley. Cuando algo no es, no es; por mucho que lo diga un certificado de un informe de alcaldía que se fundamenta en un informe del técnico municipal que al final dice lo que el Alcalde quiere que diga porque el particular le pide lo que el Notario quiere que así conste: Principio de legalidad ¿salvo que el Secretario certifique otra cosa? 

La LRBRL faculta a las Corporaciones Locales para intervenir la actividad de los ciudadanos a través de «sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo» (art. 84.1.b). Esta habilitación genérica de intervención administrativa debe concretarse en las leyes reguladoras de los diversos sectores de la actividad pública, porque esta intervención administrativa afecta al ejercicio de derechos fundamentales (derecho de propiedad, art. 33 CE, y de libertad de empresa, art. 38 CE), requiriendo reserva de ley para su regulación (art. 53 CE): STS de 21 de noviembre de 1989 o STS de 18 de marzo de 1999.

Dentro del ámbito de las competencias locales existen licencias distintas en atención a los diferentes intereses públicos tutelados: Este carácter amplio de la licencia plantea la sujeción a la misma de los actos de división de fincas agrícolas.

El suelo rural en la Ley 8/07 (no urbanizable en las legislación hasta ahora vigente o rústico en la Ley de 1956) ha sido una de las clases tradicionales en que se ha dividido el suelo por el legislador y por el planificador municipal. La nueva ley de suelo 8/07 de 28 de mayo, en su artículo 12 habla de situaciones básicas del suelo: “Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado”. Su régimen jurídico siempre ha tenido como objetivo su protección y preservación del proceso urbanizador. El artículo 12 de la Ley 7/08 añade: “Está en la situación de suelo rural: a)  En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística”.

Determinar con precisión el régimen jurídico de este tipo de suelo no resulta sencillo sobre todo a partir de la sentencia del TC 61/1997, dado que a partir de dicho pronunciamiento se han sucedido las normas autonómicas como definitorias de un régimen jurídico propio, sin olvidar el carácter de normas de aplicación básica que tienen los artículos enumerados en la DF 1ª de la Ley 7/08.

En la Ley 6/98 se abandonó el carácter residual del suelo no urbanizable que le otorgaba la normativa anterior (manteniéndolo en los municipios sin planeamiento). Hoy tenemos que remitirnos al ya citado artículo 12 de la Ley 7/08.

El artículo 5 de la Ley 8/07 nos recuerda que “Todos los ciudadanos tienen el deber de: a)  Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano, absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o desarrollar cualquier actividad no permitidos por la legislación en la materia”. Remitiendo a la regulación que de la materia efectúe la legislación sobre ordenación territorial y urbanística en relación con “El derecho del propietario a realizar en sus terrenos, por sí o a través de terceros, la instalación, construcción o edificación permitidas, siempre que los terrenos integren una unidad apta para ello por reunir las condiciones físicas y jurídicas requeridas legalmente y aquéllas se lleven a cabo en el tiempo y las condiciones previstas por la ordenación territorial y urbanística y de conformidad con la legislación aplicable” (art. 6 de la Ley de suelo).

El art. 8 añade que “El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación aplicable por razón de las características y situación del bien. Comprende asimismo la facultad de disposición, siempre que su ejercicio no infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas y de relación entre ellas establecido en el artículo 17. Las facultades a que se refiere el párrafo anterior incluyen (…)”.

Y el artículo 9 completa: “El derecho de propiedad del suelo comprende, cualquiera que sea la situación en que éste se encuentre y sin perjuicio del régimen al que esté sometido por razón de su clasificación, los deberes de dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. (…) En el suelo que sea rural a los efectos de esta Ley, o esté vacante de edificación, el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, para la seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros o al interés general, incluido el ambiental; prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas; y mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo. El ejercicio de las facultades previstas en las letras a) y b) del apartado primero del artículo anterior, en terrenos que se encuentren en el suelo rural a los efectos de esta Ley y no estén sometidos al régimen de una actuación de urbanización, comporta para el propietario, en la forma que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.

Finalmente, el artículo 13 se refiere a la utilización del suelo rural “Los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural. Están prohibidas las parcelaciones urbanísticas de los terrenos en el suelo rural, salvo los que hayan sido incluidos en el ámbito de una actuación de urbanización en la forma que determine la legislación de ordenación territorial y urbanística. Desde que los terrenos queden incluidos en el ámbito de una actuación de urbanización, únicamente podrán realizarse en ellos: (…) No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice. Sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación. El cumplimiento de lo previsto en los párrafos anteriores no eximirá de las normas adicionales de protección que establezca la legislación aplicable”.

Una de las primeras consecuencias de la clasificación de un terreno como suelo rural es la prohibición de efectuar sobre el mismo divisiones que pongan en peligro el valor específico que el ordenamiento jurídico trata de proteger. Las prohibiciones de realizar sobre este tipo de suelo parcelaciones urbanísticas o divisiones que vulneren la normativa agraria, que ya contemplaba el Texto del 76 así como el del 92, en la Ley 6/1998 y hoy en el ya citado artículo 13 de la Ley de suelo: En todas ellas el objetivo del legislador ha sido preservar al suelo rural del proceso urbanizador y precisamente la primera acción del hombre que puede dar lugar a la quiebra de esta máxima es la división de las fincas de forma tal que dé lugar a lotes de terreno que por sus características sean más propicios para la urbanización y edificación que para su uso agrícola, forestal, ganadero, cinegético u otros usos propios de su naturaleza. Esta prohibición persigue un doble efecto: por una parte impedir que se dé el primer paso para la obtención de una parcela urbanística, y por otro preservar la utilidad y funcionalidad agrícola de este tipo de suelo.

Nos encontramos, por tanto, como señala el profesor González Pérez «ante una limitación por razones agrarias y no urbanísticas: porque las dimensiones mínimas de un terreno destinado a la agricultura son normalmente muy superiores a las que rigen en el ámbito urbanístico».

Tal y como queda formulada la prohibición se produce una remisión en bloque a la normativa agraria, forestal o de similar naturaleza, como normas que determinan los requisitos que deben cumplir las fincas para la adecuada explotación de sus recursos naturales, o, en otro sentido, para que se mantengan vinculadas al fin establecido para ellas por el legislador, que no es otro que el agrícola, ganadero, forestal, cinegético…

El artículo 17 de la Ley de suelo define finca y parcela: Siendo Finca: la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la consideración de finca registral. Y considerando Parcela: la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente. Añade además que “La división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes sólo es posible si cada una de las resultantes reúne las características exigidas por la legislación aplicable y la ordenación territorial y urbanística. Esta regla es también aplicable a la enajenación, sin división ni segregación, de participaciones indivisas a las que se atribuya el derecho de utilización exclusiva de porción o porciones concretas de la finca, así como a la constitución de asociaciones o sociedades en las que la cualidad de socio incorpore dicho derecho de utilización exclusiva. En la autorización de escrituras de segregación o división de fincas, los notarios exigirán, para su testimonio, la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a la legislación que le sea aplicable. El cumplimiento de este requisito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción. La constitución de finca o fincas en régimen de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario autoriza para considerar su superficie total como una sola parcela, siempre que dentro del perímetro de ésta no quede superficie alguna que, conforme a la ordenación territorial y urbanística aplicable, deba tener la condición de dominio público, ser de uso público o servir de soporte a las obras de urbanización o pueda computarse a los efectos del cumplimiento del deber legal a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo anterior”.

El artículo 18 de la Ley de suelo después de recordar que la transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario y hacer referencia a lo que debe hacerse constar en el correspondiente título de enajenación, añade “Con ocasión de la autorización de escrituras públicas que afecten a la propiedad de fincas o parcelas, los notarios podrán solicitar de la Administración Pública competente información telemática o, en su defecto, cédula o informe escrito expresivo de su situación urbanística y los deberes y obligaciones a cuyo cumplimiento estén afectas. Los notarios remitirán a la Administración competente, para su debido conocimiento, copia simple en papel o en soporte digital de las escrituras para las que hubieran solicitado y obtenido información urbanística, dentro de los diez días siguientes a su otorgamiento. Esta copia no devengará arancel”.

La legislación urbanística establece dos límites a las divisiones o segregaciones de terrenos en suelo rural (no urbanizable, rústico…):

A) La división de terrenos en suelo rural no puede dar lugar a parcelación urbanística, esto es, no puede dar lugar a la constitución de núcleo de población. La Jurisprudencia ha reiterado la ilicitud de divisiones agrarias por su finalidad urbanística, pues, como señala la STS de 16 de junio de 1998, toda parcelación urbanística en suelo no urbanizable deviene, por prescripción legal, en ilegal y no necesita ser desarrollada por el Plan general a efectos de ser calificada como parcelación urbanística… Y, sigue diciendo esta Sentencia que la determinación de si una parcelación tiene o no carácter urbanístico puede deducirse a posteriori, como consecuencia de los actos ulteriores que realiza el dueño de la finca matriz (en sentido similar la STS de 4 de abril de 1988). Y la STS de 17 de junio de 1988 señala que: En el caso debatido, los sucesivos actos de enajenación del recurrente han dado origen a una parcelación urbanística, puesto que –como declara la STS de 10 de marzo de 1978– el actor, con su actividad, ha dividido un predio en diversas parcelas, con una finalidad edificatoria, transformándose, en un proceso gradual, la antigua finca en un asentamiento urbano… La inexistencia de infraestructuras no es óbice para que la STS de 8 de abril de 1998 estime que la segregación de 15 parcelas es una parcelación urbanística pues las segregaciones «aparecen conectadas con el designio de crear un núcleo residencial» (en el mismo sentido la STS de 8 de mayo de 1998).

B) El segundo límite (agregado al anterior) de las divisiones de terrenos en suelo rural viene establecido en relación con las determinaciones que sobre parcela mínima establezca el planeamiento urbanístico y, en su defecto, la legislación agraria. La Ley 19/1995 de 4 de julio, de Modernización de las explotaciones agrarias, justifica, en su Exposición de Motivos, la regulación de la superficie mínima de cultivo por estar ésta dirigida a impedir el fraccionamiento excesivo de fincas rústicas, con el fin de que las explotaciones agrarias tengan la mayor viabilidad económica posible. En su artículo 23 define la unidad mínima de cultivo como la superficie suficiente que debe tener una finca rústica para las labores fundamentales de su cultivo, utilizando los medios normales y técnicos de producción, atribuyendo a las Comunidades Autónomas determinar la extensión de la unidad mínima de cultivo para secano y para regadío, en los distintos municipios, zonas o comarcas de su ámbito territorial. En consecuencia, la Ley establece que la división o segregación de una finca rústica sólo será válida cuando no dé lugar a parcelas de extensión inferior a la unidad mínima de cultivo, por lo que serán nulos y no producirán efecto entre las partes ni con relación a tercero, los actos o negocios jurídicos, sean o no de origen voluntario, por cuya finalidad se produzca la división de dichas fincas, contraviniendo lo dispuesto en el apartado anterior (art. 24). El problema se plantea en los supuestos de ausencia de regulación autonómica de la unidad mínima de cultivo: en cuyo caso, puede entenderse aplicable la definida por la Orden del Ministerio de Agricultura de 27 de mayo de 1958, dictada en desarrollo de la Ley de 15 de junio de 1954, ésta derogada por la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973. La Jurisprudencia se ha mostrado vacilante en considerar vigente dicha Orden. Así la STS (Sala de lo Civil) de 10 de marzo de 1986 no duda de su vigencia y aplicabilidad; en cambio, la STS (Sala de lo Civil) de 10 de mayo de 1980 la estima derogada por la Ley de 1973, e, idénticamente, la STS (Sala III) de 11 de mayo de 1988. La STS (Sala III) de 8 de mayo de 1998 considera vigente la referida Orden.

La Ley 19/1995 establece una excepción a la prohibición de fraccionamientos por debajo de la unidad mínima de cultivo, admitiendo la validez de la segregación cuando la porción segregada se destine de modo efectivo, dentro del año siguiente, a cualquier tipo de edificación o construcción permanente, a fines industriales o a otros de carácter no agrario, siempre que se haya obtenido la licencia prevista en la legislación urbanística y posteriormente se acredite la finalización de la edificación o construcción, en el plazo que se establezca en la correspondiente licencia, de conformidad con dicha legislación (art. 25.b). Excepción que conecta con la previsión del derogado art. 20.1 de la Ley 6/1998 y del vigente artículo 8.1 a) y 6 de la Ley 8/07. La excepción del art. 25 Ley 19/1995, exige primero, otorgamiento de licencia para una actividad concreta de fines industriales u otros de carácter no agrario; y a continuación el otorgamiento de la licencia de segregación; para finalmente realizar la comprobación de la efectiva edificación y destino de lo edificado al uso previsto en la licencia, con lo que se levanta la condición suspensiva de la licencia de segregación. Con el fin de resolver algunas dificultades interpretativas y facilitar el control registral de las parcelaciones, se ha precisado que la documentación administrativa que se aporte puede ser tanto la licencia de parcelación como la declaración municipal de innecesariedad de la misma (art. 78 Reglamento de 1997). Previsión que también soluciona el control cuando surgen parcelaciones urbanísticas, cuya legalidad está implícita en otros acuerdos y aprobaciones (supuestos de reparcelaciones o la división de parcelas edificadas, a los que atiende el art. 82 del citado Reglamento de 1997).

En consecuencia, puede contarse en todo caso con un acuerdo administrativo que legitime la división o segregación (RDGRN de 24 de octubre de 1998). Cualquier solicitud de inscripción de una división o segregación de terrenos debe contar con el cumplimiento de este presupuesto administrativo. Mediante este instrumento se pueden controlar todas las divisiones y segregaciones de terrenos, ya constituyan o no parcelaciones urbanísticas. Incluso aquellas que se realicen en suelo rural (RDGRN de 13 de mayo de 1994). Porque estas parcelaciones están prohibidas como establece el artículo 13 de la Ley de Suelo, e insisten todas las leyes autonómicas (en Aragón, arts. 21.2 de la Ley Urbanística 5/99). A falta de licencia o de declaración de su innecesariedad en ningún caso podrá inscribir el registrador la división o segregación de estos terrenos urbanizables.

En materia de acceso al Registro de la Propiedad de las Divisiones, Segregaciones y Fraccionamientos, tenemos que tener presente los artículos 78, 79 y 80 del RD 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística. El art. 78 dispone que los Registradores de la Propiedad exigirán para inscribir la división o segregación de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia que estuviese prevista por la legislación urbanística aplicable, o la declaración municipal de su innecesariedad. Los artículo 79 y 80 establecen las pautas a seguir por los Registradores de la Propiedad en el caso que de la escritura pública autorizada por el Notario se infiera la existencia de una vulneración del régimen urbanístico aplicable, o bien se incumpliese la Unidad Mínima de Cultivo. En tales casos los Registradores remitirán al Ayuntamiento copia del título o títulos con un escrito solicitando la adopción de un acuerdo al respecto; si en dicho acuerdo la Administración Municipal señala que no existe parcelación urbanística, el Registrador efectuará la inscripción y en caso contrario la denegará. Si, transcurridos cuatro meses desde que el Registrador realiza la anotación de haber remitido el escrito anterior al Ayuntamiento, éste no contesta, se practicará la inscripción. En el caso que el Ayuntamiento incoe expediente de infracción urbanística podrá solicitar del Registrador (art. 26.2 LH), en el mismo acuerdo, que la anotación preventiva procedente surta efectos de prohibición de disponer. Cuando únicamente se trate de división de fincas por debajo de la Unidad Mínima de Cultivo, los Registradores remitirán una copia del título a la Administración Agraria para que ésta actúe en consecuencia. Si la Administración no contesta en el plazo de cuatro meses o resuelve la existencia de causa de excepción de las contempladas en el art. 25 de la Ley 19/1995, el Registrador practicará la inscripción. En el caso que la Administración aprecie la existencia de nulidad del acto, se denegará dicha inscripción.

Si las parcelaciones ilegales se solemnizan en escritura pública y acceden a los libros registrales no por eso quedan sanadas ni legalizadas. La inscripción en el Registro no convalida en modo alguno los actos ilegales (art. 33 LH). Tampoco la inscripción registral impide al Ayuntamiento iniciar el correspondiente procedimiento disciplinario mientras no prescriba la infracción. En estos casos, sería conveniente que la Administración comunicara al Registro que se ha iniciado el oportuno procedimiento administrativo y que se ha requerido a los titulares registrales para legalizar la parcelación ilegal. La constancia de esta información mediante nota marginal advertirá a los posibles terceros adquirentes de las amenazas que pueden acordarse si no se legaliza la situación (imposibilidad de edificar, sanciones económicas, etc.). Si no se legaliza la situación, la parcelación sin licencia es ilegal y tiene importantes efectos (art. 181.2 de la Ley Urbanística de Aragón). Los artículos 178 a 183 de la LUA regulan las parcelaciones y segregaciones, centrándose de manera especial en los efectos urbanísticos de las parcelaciones que se denominan urbanísticas; y remitiéndose en otros posibles aspectos relativos a las mismas a la legislación sectorial (el régimen jurídico de las parcelaciones con fines agrarios se contiene en la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias y no en la LUA. Remisión a la normativa específica que se reconoce expresamente en el artículo 21.2 o en la Disposición adicional segunda de la LUA).Así, en el artículo 178 de la LUA se diferencien dos tipos de parcelaciones: las parcelaciones urbanísticas y las parcelaciones rústicas. Distinción de la que se deriva un diverso grado de intervención administrativa. De ahí que en los artículos 178 y ss. no se contenga una regulación completa de las parcelaciones rústicas, sino parcial para asegurar que no se pretenden fines urbanísticos. La LUA ha sujetado la parcelación rústica a la declaración de innecesariedad de licencia de parcelación. A estos efectos se consideran como tales aquellas que tengan una finalidad exclusivamente vinculada a las explotaciones agrarias de la tierra.

La falta de contestación a la solicitud de parcelación se entiende como denegación de la petición (régimen tradicional en el TR76 y que se recuerda en algunas Comunidades, como el art. 183.4 de la Ley de Aragón de 1999).En este momento nos vamos a centrar en las parcelaciones rústicas, por lo que no incidiremos de manera especialmente detallada en las llamadas parcelaciones urbanísticas que son aquellas que tiene por finalidad permitir o facilitar la realización de actos de edificación o uso del suelo o del subsuelo sometidos a licencia urbanística, (se le aplicará plenamente la regulación contenida en la LUA y requerirá la obtención de la licencia de parcelación). La parcelación rústica, que es aquella que tiene una finalidad exclusivamente vinculada a la explotación agraria de la tierra, sólo se le exige que no persiga fines urbanísticos, comprobándose esa ausencia mediante la declaración de innecesariedad de solicitar la licencia de parcelación. Este sometimiento parcial constituye una cautela que pretende evitar que parcelaciones urbanísticas se configuren formalmente como rústicas con el fin de evitar la aplicación de la LUA. El artículo 178.2 de la LUA considera parcelación urbanística toda división o segregación simultánea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes, cuando tenga por finalidad permitir o facilitar la realización de actos de edificación o usos del suelo o del subsuelo sometidos a licencia urbanística. Para definir el concepto de parcelación urbanística al objeto de distinguir cuándo nos encontramos ante este fenómeno y cuándo ante una mera división de terrenos como manifestación del derecho de todo propietario a dividir su finca conforme a las normas de Derecho civil, además de a la legislación urbanística, podemos también acudir a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha definido reiteradamente, en base al antiguo art. 94 del Texto Refundido de 1976, la parcelación urbanística como «(…) La división simultanea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes cuando pueda dar lugar a la constitución de un núcleo de población en la forma en que éste se defina reglamentariamente».

La doctrina y jurisprudencia vienen distinguiendo en la parcelación un elemento genérico y otro específico (por todas, STS de 21 de noviembre de 1985): el elemento genérico se centra en lo que consiste la parcelación (división o segregación simultánea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes); mientras que el elemento específico consiste en la finalidad perseguida (la realización de actos de edificación o uso del suelo o del subsuelo sometidos a licencia urbanística): para que se esté en presencia de una parcelación urbanística tienen que concurrir ambos elementos simultáneamente (STS de 10 de febrero de 1987). Las parcelaciones urbanísticas contempladas en los artículos 178 y ss.  están sometidas a unos límites que aparecen especificados en la LUA: a) las parcelaciones urbanísticas no pueden realizarse siempre sobre todo tipo de suelos, ya que en la LUA se contemplan prohibiciones expresas; b) en el artículo 180 de la LUA se prohíbe la parcelación que dé lugar a lotes de superficie o dimensiones inferiores a las determinadas en el citado artículo, persiguiendo con ello evitar la existencia de parcelas inviables desde el punto de vista urbanístico; c) en el artículo 179 de la LUA se declara ilegal (en términos urbanísticos) toda parcelación que sea contraria a lo establecido en la LUA y en el planeamiento urbanístico. Para evitar que una parcelación urbanística se configure formalmente como una parcelación rústica con la finalidad de no someterse a las reglas previstas en la LUA, a pesar de perseguir fines urbanísticos, las parcelaciones rústicas se sujetan a la declaración de innecesariedad de licencia de parcelación urbanística en el artículo 182: de ahí, la distinta regulación de la parcelación rústica en la LUA y en la legislación agraria. En la normativa agraria se pretende que todas las parcelas tengan una dimensión mínima para configurar explotaciones viables. En cambio, la perspectiva de la LUA reside en evitar que se realicen todo tipo de parcelaciones rústicas que realmente pudieran tener fines urbanísticos.

Por este motivo, en la LUA se contiene una definición expresa de lo que se entiende por parcelación rústica a efectos urbanísticos y se somete dicha actuación a una comprobación articulada mediante la declaración de innecesariedad de licencia de parcelación: en el artículo 178.1 de la LUA se dice que se considera parcelación rústica toda división o segregación simultánea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes, siempre que tenga una finalidad exclusivamente vinculada a la explotación agraria de la tierra. En esta definición podemos distinguir también un elemento genérico y uno específico: el elemento genérico del concepto de parcelación rústica consiste en la división o segregación simultánea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes. Y el elemento específico se centra en el fin pretendido con la misma, es decir, en que la parcelación tenga una finalidad "exclusivamente" vinculada a la explotación agraria de la tierra. En la definición de parcelación rústica sólo se comprenden las que tengan una finalidad exclusivamente vinculada a la explotación agraria de la tierra, comprendiendo las explotaciones agrícolas, ganaderas y otras similares: A esta pluralidad de fines agrarios se refiere el vigente artículo 13 (básico) de la Ley de suelo (y se aludía en el artículo 20 de la LRSV, derogada por la DD única de la Ley 8/07) y cuyo contenido se regula también en el artículo 21 de la LUA. En el artículo 13 de la Ley 8/07 quedan prohibidas las parcelaciones urbanísticas de los terrenos en el suelo rural, salvo los que hayan sido incluidos en el ámbito de una actuación de urbanización en la forma que determine la legislación de ordenación territorial y urbanística. Precepto básico, de cuyo contenido debe partir la interpretación del artículo 21 de la LUA: en este último precepto se prohíben las parcelaciones que den lugar a núcleos de población conforme a la definición del artículo 179 de la LUA, sin que, en ningún caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra del régimen de las unidades mínimas de cultivo o de lo dispuesto en la legislación forestal, agraria o de similar naturaleza, salvo cuando se trate de concentrar propiedades colindantes.

La duda que plantean los artículos 13 de la Ley de suelo y 21 de la LUA reside en determinar si la pluralidad de finalidades contenidas en los mismos puede entenderse incluida dentro las que persigue la definición de parcelación rústica contenida en el artículo 178.1. En todo caso, parece que no se podrán incluir aquellas parcelaciones vinculadas a obras públicas u otro tipo de actuaciones que son ajenas a la explotación agraria de la tierra y que no se consideren parcelaciones urbanísticas. La comprobación de que una parcelación rústica persigue fines que no son urbanísticos debe realizarse desde la perspectiva del caso concreto, apreciando si concurre una serie de circunstancias: en el artículo 24 de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias, se establece que la división o segregación de una finca rústica sólo será válida cuando no dé lugar a parcelas de extensión inferior a la unidad mínima de cultivo; sin perjuicio de las excepciones contenidas en el artículo 25 que prevé una serie de excepciones a la indivisión de fincas por debajo de la «Unidad Mínima de Cultivo»: Entre ellas encontramos la que se refiere a los supuestos de disposición a favor de propietarios de fincas colindantes con la condición de que como consecuencia de la segregación la finca segregada y la colindante no incumplan la Unidad Mínima de Cultivo. Otra excepción se contempla para permitir el ejercicio del derecho de acceso a la propiedad establecido en la legislación de arrendamientos rústicos y para el supuesto de expropiación forzosa. Y otra excepción que merece la pena tener en cuenta es la prevista para el caso en que la porción segregada se destine de modo efectivo dentro del año siguiente a cualquier tipo de edificación o construcción permanente, a fines industriales o a otros de carácter no agrario, siempre que se haya obtenido la licencia prevista en la legislación urbanística y se acredite la finalización de la edificación o construcción en el plazo especificado en la licencia y, por supuesto, siempre que el planeamiento permita los usos proyectados.

El artículo 23 añade que a los efectos de esta Ley se entiende por unidad mínima de cultivo, la superficie suficiente que debe tener una finca rústica para que las labores fundamentales de su cultivo, utilizando los medios normales y técnicos de producción, puedan llevarse a cabo con un rendimiento satisfactorio, teniendo en cuenta las características socioeconómicas de la agricultura en la comarca o zona; a las Comunidades Autónomas corresponde determinar la extensión de la unidad mínima de cultivo para secano y para regadío en los distintos Municipios, zonas o comarcas de su ámbito territorial. El art. 24.2 de la Ley 19/1995 de Modernización de las Explotaciones Agrarias prevé la nulidad para aquellas divisiones de terreno que se hayan realizado contraviniendo la misma en cuanto a las dimensiones de las Unidades Mínimas de Cultivo para cada zona o comarca. Será la Administración competente en materia de Agricultura la que, previa la tramitación del oportuno expediente, resolverá sobre la nulidad del acto en cuestión. La obligación de respetar las unidades mínimas de cultivo se ha reiterado en el artículo 180 de la LUA, en el que se dice que no podrá realizarse parcelación alguna que dé lugar a lotes de superficie o dimensiones inferiores a las determinadas en el planeamiento o en la legislación sectorial. Referencia a la normativa sectorial que en el Dictamen 23/1998 de la Comisión Jurídica Asesora que examinó el anteproyecto de Ley se entendió referida a la normativa agraria. Y específicamente, en el artículo 21.2 de la LUA se dice que en ningún caso en suelo no urbanizable pueden efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra del régimen de las unidades mínimas de cultivo o de lo dispuesto en la legislación forestal, agraria o de similar naturaleza. Previsión que se aplica al suelo urbanizable no delimitado, según el artículo 31 de la LUA.

Estas previsiones de la LUA se complementan con lo establecido en su Disposición adicional segunda y  Disposición transitoria sexta: En la Disposición adicional segunda se dice que a los efectos prevenidos en el artículo 21 de la LUA, se aplicarán las unidades mínimas de cultivo que fije la Comunidad Autónoma de Aragón conforme a la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias. Y en la Disposición transitoria sexta de la LUA, al señalar que en tanto no se apruebe un nuevo Decreto se aplicará en territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón las extensiones de las unidades mínimas de cultivo determinadas en la Orden de 27 de mayo de 1958 del Ministerio de Agricultura. Pero puede suceder que una parcelación rústica respete la unidad mínima de cultivo, pero persiga esos fines urbanizadores manifestados en otros hechos. Como se indica en la STS de 24 de octubre de 1989, basta con que de los datos obrantes en el expediente administrativo y pruebas practicadas se deduzca racional y fundadamente la posibilidad de formación de un núcleo de población; y no se opone a ello el hecho de que la superficie de las parcelas coincida con la establecida como unidad mínima de cultivo y que se vendieran para los llamados virtual y engañosamente, huertos familiares. Pero lo normal es que se aprecie la concurrencia de diversos indicios para calificar una parcelación como rústica en la jurisprudencia: en la STS de 8 de mayo de 1998 se considera que una parcelación en suelo urbanizable es una parcelación urbanística ilegal por el tamaño medio de las parcelas resultantes, que es inferior a la unidad mínima de cultivo fijada para la provincia en la Orden del Ministerio de Agricultura de 27 de mayo de 1958; y por otra parte los distintos documentos fotográficos existentes corroboran los informes de la unidad de disciplina urbanística y muestran que el importante movimiento de tierras, los caminos, viviendas, almacenes, garajes y las piscinas construidas implican la formación de un núcleo de población propiciada por una parcelación urbanística sin licencia y en contra de las normas subsidiarias.

La inexistencia de esa misma finalidad agrícola manifestada a través de diversos indicios puede apreciarse en las SSTS de 13 de julio y 30 de diciembre de 1985, 17 de junio y 7 de noviembre de 1988, 29 de enero de 1991, 2 de abril de 1996 y 8 de abril de 1998. En cambio, en otras ocasiones se ha considerado que no son urbanísticas por no alterarse el destino agrícola (SSTS de 8 de abril, 11 de mayo y 19 de octubre de 1997). En cualquier caso, la calificación de la parcelación como urbanística o rústica no depende de las manifestaciones realizadas por los particulares y contenidas en los documentos de división o segregación de las fincas (STS de 1 de junio y de 4 de abril de 1988). El hecho de que la calificación de la parcelación como rústica se desprenda de las actuaciones que se pretendan realizar o se han realizado y no de la que le otorguen los particulares, puede llevar a que el control de la parcelación se realice a posteriori con motivo de otras actuaciones (SSTS de 7 de febrero y 16 de junio de 1986). El TS en sentencia de 8 de abril de 1998 ha vinculado el peligro de nacimiento de núcleo de población a la existencia o ejecución de ciertos elementos propios de la urbanización como los viales, la proximidad a núcleo urbano, la dotación de alcantarillado, en definitiva, de servicios propios de las zonas urbanas. 

5 Comentarios

  1. Hola¡
    Interesante artículo… ¿Me permites plantearte una duda?

    Se trata de una finca rústica de 4000m2 con una “torre” de 700m2 edificados en la cual se quiere hacer dos viviendas. Una usando las cuadras y graneros solidarios a la vivienda principal y la segunda en lo que era la propia vivienda. Creemos que el artículo 24 de la LUA nos ampara y nos permite el dividir en varias viviendas esa torre.

    ¿Que opinas?
    una brazo

  2. Situacion: Argamasilla de Calatrava (Ciudad Real). 4.000 m2. Olivar de regadío. ¿Puedo edificar nave agrícola? ¿De cuantos metros? Gracias

  3. Buenos días, no consigo encontrar casos prácticos de aplicación del artículo 25 b Ley 19/1995. Imaginemos cinco parcelas de terreno rústico común de dos hectareas en total. Se quiere agrupar y segregar (en otras palabras re-dibujar) estas 5 parcelas para hacer dos parcelas de 1 Ha cada una al fin de construir dos viviendas unifamiliares (art. 21 Ley 10/2004) que no crean ningún núcleo úrbano (hace falta tres viviendas para crear el núcleo). ¿Estas segregaciones podrían entrar en la excepción del artículo 25b?

  4. Me ha parecido muy interesante todo esto, porque yo estoy en una situación muy parecida. Si puedo queria consultarte…, tenemos una finca en herencia entre 3 hnos. de de 6000m2, que queremos segregarla, porque cada uno quiere tener su finca a su nombre. En el Ayuntamiento de Callosa de Segura (Alicante), nos han dado una negativa, sin consultar, ni preguntar “NO”. ¿Podria tener alguna posibilidad de dividir dicha finca?; no queremos edificar sólo que esté a ntro. nombre. UN SALUDO.

  5. Tengo un tío que posee una finca de suelo rústico dedicada al cultivo de cereal en un pueblo de la provincia de Huesca con una superficie de una hectarea. Me quiere transmitir una parte de ella, con una segregación para dedicarla yo tambien a uso rústico ( algunos árboles frutales, pequeño huerto, setos ,plantas de ornamentación, etc.). ¿Podrían decirme si existen por normativa, en este caso, una superficie mínima de segregación y en tal caso indicarme la normativa exacta? Muchas gracias.

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