Un Ayuntamiento suele analizarse como una organización que presta servicios a los ciudadanos y que gestiona políticas públicas bajo los principios de economía, eficacia y eficiencia. Para poder prestar estos servicios con los criterios de eficacia y eficiencia hay que adoptar una perspectiva organizativa, es decir analizar la Administración pública (o un determinado ámbito de gestión de la misma) como una organización. Los elementos básicos y clásicos que agrupa una organización son los siguientes: 1) Objetivos; 2) Estructura administrativa; 3) Recursos humanos; 4) Recursos económicos, recursos materiales y tecnológicos; 5) Proceso administrativo; 6) Poder y conflicto; 7) Cultura organizativa.

Estos son los subsistemas o las dimensiones que posee una Administración pública como organización, y suelen contemplarse de una manera sistémica en el sentido de que cada uno de estos elementos se puede analizar por separado, pero también se pueden estudiar los impactos e interferencias que se producen entre ellos. Por ejemplo: los objetivos condicionan el resto de los elementos, la estructura administrativa influye en los recursos humanos y éstos en la estructura administrativa. Una visión de sistema implica que “el todo es más que la simple suma de las partes”, es decir: se producen sinergias entre las diferentes dimensiones organizativas. Pero antes de entrar en analizar cada una de estas dimensiones organizativas hay que realizar tres advertencias previas que si no se atienden carece de sentido el estudio de estos subsistemas organizativos.

1. Enfoque integrado de los subsistemas organizativos: Hay que adoptar un enfoque de análisis integral de estas siete dimensiones y no centrarse de entrada en el estudio o atención de una única dimensión. Pongamos un ejemplo: el alcalde de un municipio detecta que en su organización hay un problema grave con la estructura administrativa (el organigrama) y que no funciona. Entonces encarga a una consultora organizativa que haga un estudio para detectar cuáles son los problemas de la estructura administrativa. La consultora hace un riguroso diagnóstico sobre la estructura administrativa detectando las principales disfunciones de la misma para luego hacer una propuesta de mejora en la que sugiere un modelo de estructura administrativa orientado a preservar los elementos positivos de la misma y a superar los problemas detectados. La pregunta que nos debemos hacer es: ¿hemos trabajado de una manera correcta? La respuesta es que aparentemente sí ya que hemos detectado los principales problemas y la propuesta está orientada a superarlos. Pero la respuesta correcta es que seguramente hemos trabajado muy mal ya que hemos cometido el más grave y típico error en materia de organización: hemos confundido los síntomas con la enfermedad. El enfoque organizativo se asemeja al trabajo de un médico que atiende a un paciente (una organización) y el principal error que puede cometer un galeno es confundir los síntomas con la enfermedad, ya que propondrá remedios que luchan contra los síntomas pero que no logran resolver la dolencia que padece el paciente. Que tengamos la percepción, como alcaldes o como consultores, que la estructura administrativa padece disfunciones no significa de forma automática que el problema, el origen del problema, esté en la propia estructura. Es, por tanto, crítico que se inicie el análisis buscando la causa de la enfermedad de la organización y no confundir los síntomas con la enfermedad. Para lograr este objetivo no queda más remedio que iniciar un análisis integrado de los siete subsistemas, es decir de estudiarlos todos a la vez para poder estar seguros que detectamos el origen del mal funcionamiento de la municipalidad como organización. Al atender, siguiendo con el ejemplo anterior, a la vez todas las variables se puede detectar que, aunque aparentemente el problema es la estructura administrativa, el problema de fondo reside en una mala gestión de los recursos humanos y que ello impacta de forma negativa en la estructura administrativa ya que le genera desequilibrios. Vaya, que se descubre que la estructura administrativa es la que presenta los síntomas pero que el origen del problema está en los recursos humanos. En este caso lo que hay que analizar y tratar en forma de propuesta ya no es la estructura administrativa sino cómo impacta la gestión de recursos humanos en la misma. Entonces, una vez detectado el problema real, sí que tiene plenamente sentido hacer un diagnóstico y unas propuestas más concretas y especializadas en la dimensión o interacción entre las dimensiones que son problemáticas.

2. Los dos subsistemas más importantes que deben ser objeto de una especial atención: Es obvio que las siete dimensiones organizativas que se han destacado son importantes. Pero en la vida de las organizaciones públicas estas siete variables no son todas igual de importantes y, más en concreto, podemos decir que hay dos que son más relevantes y críticas que el resto. Es decir hay dos dimensiones que tienen la capacidad de condicionar en positivo y en negativo el rendimiento general de la institución o ámbito de gestión como organización. Para ser justos podríamos decir que las siete variables son importantes pero que hay dos que son importantes “plus”; es decir, hay que prestar siempre a estas dos una especial atención ya que suelen agrupar, en la mayoría de los casos, los problemas y las soluciones más comunes de las organizaciones públicas. ¿Cuáles son estas dos dimensiones más relevantes que el resto? La respuesta es: los objetivos y los recursos humanos. En este sentido, podemos encontrar centenares de definiciones del concepto organización pero la más simple de todas es: un agregado de personas que trabajan para conseguir unos determinados objetivos comunes. Es decir, para definir una organización podemos prescindir de muchas variables (estructura, procesos, tecnología, etc.) pero no podemos soslayar ni a los objetivos ni a los recursos humanos. Estos dos elementos tienen que ocupar una posición especial y relevante cuando se hace un análisis organizativo ya que de ellos dos depende en unos porcentajes muy elevados el buen o mal funcionamiento de una organización. Vamos a justificar esta idea con dos ejemplos, en positivo y en negativo. Un primer ejemplo es pensar en una organización pública que posee una estructura administrativa con un mal diseño o una textura disparatada (esto suele ser muy usual), que tiene unos procedimientos administrativos que son caóticos, que no son fluidos ni lineales sino que hacen todo tipo de meandros ya que se han ido asentando, más por una lógica de estratificación geológica que por una estrategia racional (la mayoría de organizaciones públicas padecen este problema), y que, además, no posee suficientes recursos económicos (es decir los recursos económicos son más escasos de lo que suelen serlo por definición), etc. En definitiva, una organización pública que posee unos elementos organizativos desastrosos y que todo indica que va a presentar un deficiente rendimiento institucional pero que resulta que, en realidad, y de manera sorprendente, es una organización que funciona relativamente bien. Y funciona relativamente bien porque ha resuelto bien los problemas tanto a nivel de objetivos como de gestión de recursos humanos. Es decir, una organización si tiene bien diseñados sus objetivos y sus recursos humanos su rendimiento puede ser positivo a pesar de que el resto de las dimensiones padezcan problemas importantes. Un segundo ejemplo, a la inversa, es imaginar una institución que como organización posee una estructura administrativa impecable en su diseño, que tiene unos procesos administrativos fluidos, lineales e incluso digitalizados, gracias a una buena implantación de las tecnologías de la información, y que, además, no posee problemas económicos ya que su economía está saneada (en algunas instituciones públicas los recursos económicos no son escasos sino que son ricas ya que poseen elevados ingresos fiscales). Bien, todas estas variables positivas parecen que nos abocan a un buen funcionamiento y rendimiento organizativo de esta institución pero, en cambio, se trata de una organización que funciona de manera muy deficiente. Y el motivo de este negativo rendimiento es que esta institución no ha resuelto con atino elementos vinculados a una buena definición de objetivos y/o a una buena gestión de recursos humanos. Si una de estas dos variables o las dos no se resuelven bien, aunque el resto de dimensiones estén bien diseñadas, el rendimiento global de la institución como organización es negativo.

3. La primera dimensión de análisis debe ser los objetivos de la organización: Es importante atender que las dimensiones de una organización responden a la pregunta ¿cómo? Una visión organizativa implica adoptar una visión encaminada a responder el ¿cómo?: ¿cómo gestionamos? ¿cómo podemos mejorar esta gestión? Responder a la pregunta ¿cómo? es el principal objetivo de un enfoque organizativo. Es obvio que resolver esta pregunta es crucial de cara el buen rendimiento de una organización pública. Pero también es cierto que aun que esta pregunta sea muy importante hay una pregunta anterior que todavía es más relevante y que hay que resolver previamente. Se trata de atender y responder de forma adecuada a la pregunta ¿qué?: ¿qué debemos hacer?, ¿por qué debemos hacerlo? y ¿quién es el que tiene que hacerlo? Carece de sentido resolver con solvencia la pregunta ¿cómo? si antes no se ha resuelto de forma clara la pregunta ¿qué? Hacer un estudio de carácter organizativo sin que la institución tenga claramente definidos sus objetivos implica literalmente construir castillos en el aire.

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