Administración, plusvalías urbanísticas y contratación… Analogía quijotesca

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Administración, plusvalías urbanísticas y contratación... Analogía quijotescaUn maestro de urbanistas, Javier García Bellido, afirmó hace ya veinte años que la segunda gran reforma de la Ley del Suelo de 1956 fue a la filosofía del ensanche lo que el Quijote a las novelas de caballerías. Fue una analogía curiosa, en parte acertada, por lo que de punto final supuso aquella reforma, en parte errónea, porque las bondades de la histórica novela de Cervantes difícilmente podían predicarse de la Ley de 1990, de técnica depurada pero alejada de la práctica y la capacidad real de la administración urbanística de la época (y de la actual).

Hoy, una vez más, viene a mi mente esa analogía. Y es que las instituciones europeas no nos comprenden. En su insistente búsqueda de la competencia entre operadores económicos, que ha llevado a la aprobación de exigentes Directivas en materia de contratación pública, lo está devorando todo. No acierto todavía a pensar si así ocurre con buen o mal tino, ni los efectos de lo que parece por venir al urbanismo patrio de consolidarse algunas líneas jurisprudenciales del Tribunal de Justicia de la Unión. Pero es lo cierto que la Comisión, cada vez con mayor rotundidad, parece pensar que el urbanismo, en tanto actividad dirigida por los poderes públicos que les permite obtener la titularidad de redes e infraestructuras, entre otras cosas, es ámbito de contratación pública. Sería hoy Europa, con sus normas de contratación, la que llevaría al límite las caballerías.

Como saben los seguidores de este blog pende ante el Tribunal de Justicia la demanda de la Comisión contra España en relación con la legislación urbanística valenciana de 2005. Existen precedentes muy notables, y conocidos, que no auguran nada bueno a las posiciones que defienden las instituciones españolas. Esos precedentes pueden agravarse si prosperan ante el Tribunal las Conclusiones presentadas el 17 de noviembre de 2009 por el Abogado General Paolo Mengozzi en el asunto C-451/08, relativo a una serie de cuestiones prejudiciales planteadas por un tribunal alemán. Aun cuando el origen de la cuestión litigiosa es la venta de un terreno por una administración pública a una persona privada “la especificidad del caso consiste en cambio en el hecho de que la administración pública ha decidido ceder el terreno al oferente que ha demostrado tener, en relación con dicho terreno, los proyectos de explotación y de construcción considerados más interesantes y meritorios por las autoridades municipales, titulares de las competencias en materia de ordenación urbanística del territorio”. Ante tal situación el órgano judicial se pregunta, en esencia, si han de aplicarse las normas reguladoras del contrato de concesión de obras públicas.

No voy a abordar en detalle todas y cada una de las consideraciones que realiza el Abogado General en relación con el asunto expuesto. No se trata de reproducir aquí sus argumentos y excedería con mucho el objeto de este comentario un análisis detallado de los mismos. Pero sí quiero apuntar algunas de las ideas que maneja con el propósito, que declaro, de invitar al lector a la búsqueda y lectura, valga la redundancia, de la propuesta del jurista al Tribunal. El punto de partida argumental que proporciona el Tribunal alemán que plantea las cuestiones es simple: A su juicio al caso de autos debe aplicársele la normativa en materia de concesión de obras públicas, “puesto que la administración pública se limita a permitir a la persona que pretende realizar tales obras de construcción beneficiarse plenamente conforme a las normas del derecho de propiedad, de los resultados de su actividad de construcción”. Para la Comisión la “preocupación principal es la de que algunas personas pueden adquirir una posición de ventaja sin haber estado colocados antes en una situación de paridad respecto a otras personas potencialmente interesadas en adquirir tal posición. En casos como el aquí examinado, la posición de ventaja estaría constituida por el incremento del valor de un terreno derivado del hecho de que sobre él la administración pública permite la realización de algunas actividades de construcción”. Tal posición significa, a juicio del abogado General, que para la Comisión “todo aumento de valor de un bien inmueble, cuando pueda derivarse de una actividad de los poderes públicos, debería estar sujeto a las disposiciones de la Directiva”, lo cual comporta “el riesgo de tener que aceptar el supuesto, aunque resulte absurdo, de una sujeción a las normas de la Directiva de todas las actividades de ordenación urbanística: en efecto, por definición, los procedimientos que regulan las posibilidades de realizar obras de construcción modifican de forma sustancial el valor de los terrenos sobre los que se realizan”.

Aun cuando lo anterior pudiera resultar suficiente para captar la atención del lector, no me resisto a alguna cita adicional. Y es que, advertidos por el Abogado General los excesos que pudieran derivarse de la afirmación maximalista de la posición de la Comisión, que rechaza, defiende en cambio una interpretación “funcional” del ámbito de la Directiva corregida por la necesaria existencia de “un sólido vínculo directo entre la administración pública y los trabajos o las obras que deban realizarse. Tal vínculo se deriva, por regla general, del hecho de que los trabajos o las obras se realizan a raíz de una iniciativa de la administración pública”. Pero no queda ahí. El Abogado General perfila el concepto que apunta de “vínculo directo” para concluir que “este vínculo directo puede consistir, en particular, en que la obra esté destinada a ser adquirida por la administración pública, en que proporcione a ésta una ventaja económica directa, o incluso en que el poder adjudicador haya asumido la iniciativa de la realización o corra al menos con una parte de los costes de la misma”. Enlacemos esto con nuestro modelo urbanístico, con la atribución del derecho a urbanizador como consecuencia de la aprobación del planeamiento, los deberes de urbanización, equidistribución y cesión y, sobre tales bases, el escenario abierto resultará cuando menos incierto. Y es que de fuera vendrán…

Eso sí. Todavía no hay Sentencia en el asunto C-451/08. Aún.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

2 Comentarios

  1. Julio, ¿me equivoco o desde el caso Scala Milan 2001 la cosa tiene esta deriva?

    Si esta línea jurisprudencial se confirma entiendo que en España solo va a quedar en pie el agente urbanizador como sistema de gestión y que toda actuación urbanística debe considerarse como obra pública y debe adjudicarse según la LCSP, sin que el propietario del suelo o las AAPP tengan ninguna posición de privilegio, salvo la doctrina del medio propio.

    ¿Me equivoco o hilo adecuadamente?

    Un fuerte abrazo.

  2. Te comento un caso particular que estamos sufriendo en nuestras propias carnes.
    Después de varios problemas con las parcelas de un proyecto de reparcelación ya que por defectos administrativos en el mismo, el registrador no las inscribía, nos envían en ejecutiva las cargas urbanísticas. Para evitar perdidas mayores en 15 días se llega a un acuerdo de dación de pago en terrenos de las citadas cargas, pero se demora hasta que se resuelven los problemas de los defectos de forma en la reparcelación por el Ayuntamiento un año. Finalmente se firma acta notarial con la dación, pero aquí viene el abuso por SUMA Agencia Tributaria en la que no reconoce el pago entre Acreedor y Deudor y reclamando que se le paguen directamente unos 33.000 € porque tiene derecho a la retención de ese importe como beneficio y comisión por su gestión (¿?). El Ayuntamiento levanta los hombros y a pesar de ser el que ejecuta embargo y subasta sobre la parcela dice que es un mero intermediario y que no se queda nada de ese dinero y que SUMA le rechaza la cancelación. ¿Hay alguna forma de parar los pies a esta Sanguijuela que se respalda en el traslado de competencias del Ayuntamiento a Suma gestión Tributaria?

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