Campaña Institucional y Campaña Electoral: Inauguraciones y Primeras Piedras

De la lectura del artículo 50 de la LOREG y 21 de la Ley 2/1987, de 16 de febrero, electoral de la Comunidad Autónoma de Aragón concluimos que la campaña electoral “oficial” que comienza el día trigésimo octavo posterior a la convocatoria y dura quince días (y en todo caso, termina a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación), es el conjunto de actividades lícitas organizadas o desarrolladas por los partidos, federaciones, coaliciones, agrupaciones de electores y candidatos en orden a la captación de sufragios. Esto es, la Campaña electoral oficial comienza esta vez el 11 de mayo y finaliza el 25 de mismo mes: ¿por qué tenemos entonces ya empapelada la ciudad como si fuera la habitación de un adolescente si hasta el día de 2 de mayo la JEZ no comunica los lugares? (Acuerdo de la JEC de 4 de noviembre de 1985) ¿por qué nuestros políticos se han convertido en los protagonistas de las cadenas de Televisión? (Acuerdo de la JEC de 8 de mayo de 1978) ¿por qué se inaugura el Centro Polivalente, la Residencia de la Tercera Edad, o el Polideportivo si todavía no está acabada la fachada? (Acuerdos de la Junta Electoral Central de 29 de enero de 2004, 23 de febrero de 2004, 1 y 8 de marzo de 2004)… En fin, el que esté libre de pecado que tire la primera piedra, o, más bien, que la utilice para realizar un bonito acto protocolario de “Colocación de primera piedra” en cualquiera de los edificios que tenga previsto terminar antes de los próximos cuatro años: mas que nada, para llegar a tiempo en las próximas elecciones de 2011 a inaugurar el edificio. La explicación que nos dan (y nos repiten de forma machacona a ver si al final nos la creemos) es que la mayoría de estos actos entran en lo que se denomina campaña institucional.

Enlazando con lo que se comentaba al final de la exposición dedicada a la designación y reserva de lugares especiales gratuitos para la colocación de carteles y de los locales oficiales y lugares públicos para la realización gratuita de actos de campaña electoral, tenemos que añadir que tampoco podemos decir que nuestros políticos respeten exclusivamente el proceso electoral y no el resto de procedimientos, porque no es así: también interpretan las determinaciones del proceso electoral. Y para muestra, un botón: de la lectura del artículo 50 de la LOREG y 21 de la Ley 2/1987, de 16 de febrero, electoral de la Comunidad Autónoma de Aragón concluimos que la campaña electoral “oficial” que comienza el día trigésimo octavo posterior a la convocatoria y dura quince días (y en todo caso, termina a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación), es el conjunto de actividades lícitas organizadas o desarrolladas por los partidos, federaciones, coaliciones, agrupaciones de electores y candidatos en orden a la captación de sufragios.

Ninguna persona jurídica distinta de estas podrá realizar campaña electoral a partir de la fecha de la convocatoria de las elecciones (sin perjuicio de lo establecido en el artículo 20 de la Constitución: Acuerdos de la JEC de 10 de mayo de 1995, 12 de abril de 1991, 9 y 20 de abril y 10 de diciembre de 1999, 16 de febrero y 1 de junio de 2004, 6 de octubre de 2006).

Se prohíbe a todo miembro en activo de las Fuerzas Armadas o de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, de las Policías de las Comunidades Autónomas o Municipales, a los Jueces, Magistrados y Fiscales en activo y a los miembros de las Juntas Electorales, difundir propaganda electoral o llevar a cabo otras actividades de campaña electoral [por ejemplo, Acuerdos de la JEC de 5 y 11 de octubre de 1989 y 7 y 17 de abril de 1995, 17 de abril de 1991, 28 de mayo de 1995, 13 de mayo de 2003. Ver art. 178 y 182 de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas aprobadas por la Ley 85/1978 de 28 de diciembre, art. 8 de la LO 8/98 de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, art. 8.3 de la LO 11/1991 de 17 de junio del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, art. 5.1 de la LO 2/1996 de Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado, art. 395 de la LO del Poder Judicial, art. 59 de la Ley 50/81 (modificada por Ley 5/88) del Estatuto de Ministerio Fiscal, y la Orden de 6 de noviembre de 1985 por la que se regula la concesión de permisos a los funcionarios que se presentan como candidatos a las elecciones].

Esto es, la Campaña electoral oficial comienza esta vez el 11 de mayo y finaliza el 25 de mismo mes: ¿por qué tenemos entonces ya empapelada la ciudad como si fuera la habitación de un adolescente si hasta el día de 2 de mayo la JEZ no comunica los lugares? (Acuerdo de la JEC de 4 de noviembre de 1985) ¿por qué nuestros políticos se han convertido en los protagonistas de las cadenas de Televisión? (Acuerdo de la JEC de 8 de mayo de 1978) ¿por qué se inaugura el Centro Polivalente, la Residencia de la Tercera Edad, o el Polideportivo si todavía no está acabada la fachada? (Acuerdos de la Junta Electoral Central de 29 de enero de 2004, 23 de febrero de 2004, 1 y 8 de marzo de 2004)… En fin, el que esté libre de pecado que tire la primera piedra, o, más bien, que la utilice para realizar un bonito acto protocolario de “Colocación de primera piedra” en cualquiera de los edificios que tenga previsto terminar antes de los próximos cuatro años: mas que nada, para llegar a tiempo en las próximas elecciones de 2011 a inaugurar el edificio. La explicación que nos dan (y nos repiten de forma machacona a ver si al final nos la creemos) es que la mayoría de estos actos entran en lo que se denomina campaña institucional. En todo caso debemos tener muy presente que no pueden realizarse actos propios de campaña electoral dirigidos a la captación de sufragios hasta que de comienzo la misma (Acuerdos de la JEC de 24 de enero y 17 de abril de 1979, 17 de mayo de 1989, 18 de junio e 1986) ni a partir de su cierre (Acuerdos de 18 de junio y 26 de mayo de 1986, 15 de junio de 1989, 24 de junio y 1 de diciembre de 1994 y 10 de mayo de 1995, 10 de junio de 1999, 11 de junio de 2004, 26 de octubre de 2006, STS de 15 de diciembre de 1997, STC de 27 de enero de 2005), ni por supuesto el día de la votación (Acuerdos de 15 de junio de 1989, 24 de junio y 1 de diciembre de 1994, 10 y 26 de mayo de 1991, STSJ de Castilla y León de 14 de mayo de 2003). En términos parecidos al art. 53 de la LOREG se expresa el art. 71 de Ley electoral del País Vasco.

En este punto recordamos que con ocasión de los atentados acaecidos el día 11 de marzo de 2004 la JEC se reunió con carácter urgente y adoptó una serie de acuerdos los días 13 y 14 de marzo de 2004. En relación con la denominada “precampaña” decimos que la Administración electoral es competente en relación con las actividades desarrolladas por los partidos políticos durante el proceso electoral, en período electoral, pero antes del inicio de la campaña electoral (Acuerdo de la JEC de 8 de mayo de 1978, 17 de abril de 1979, 28 de octubre de 1985, 17 de mayo de 1989, 30 de noviembre de 1998, 12 de marzo y 9 de abril de 2003, 16 de diciembre de 2004 y 6 de octubre de 2006). Si que es cierto que la legislación electoral citada dispone que los poderes públicos pueden realizar durante el período electoral una campaña de carácter institucional destinada a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del voto por correo, sin influir, en ningún caso, en la orientación del voto de los electores (ver Instrucción de la Junta Electoral Central de 13 de septiembre de 1999, Acuerdo de 31 de enero de 2005 y STS de 14 de enero de 1988). Esta publicidad institucional se realizará en espacios gratuitos de los medios de comunicación social de titularidad pública del ámbito territorial correspondiente al proceso electoral de que se trate, suficientes para alcanzar los objetivos de esta campaña (precisamente fue mediante Ley Orgánica 13/94 de 30 de marzo con la que se suprimió de la Ley electoral el “incentivar la participación en las elecciones” prevista en el texto original. STS de 3 de febrero de 2003). No pueden contratarse espacios de publicidad electoral en los medios de comunicación de titularidad pública. Recordamos en este punto el artículo 10 de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de comunicación y Publicidad Institucional (teniendo en cuenta que el ámbito de aplicación de esta se ciñe a las campañas institucionales de publicidad y de comunicación promovidas o contratadas por la Administración General del Estado y demás entidades integrantes del sector público estatal).

Según Acuerdo de la JEC de 24 de mayo de 1999, el art. 50 de la LOREG no es de aplicación directa a las elecciones a Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, siendo en este caso de aplicación su propia ley electoral (STS de 9 de octubre de 2006): así pues, en el ámbito autonómico destacamos el art. 26 y 27.2 de la Ley Electoral Andaluza, art. 21 y 22.2 de la Ley Electoral Aragonesa, art. 24 y 25 de la Ley Electoral Asturiana, art. 20 de la Ley Electoral de Canarias, art. 26 de la Ley Electoral de Cantabria, art. 26 y 27.3 de la Ley Electoral de Castilla La Mancha, art. 30 y 31 de la Ley Electoral de Castilla León, art. 29 y 31 de la Ley Electoral de Extremadura, art. 24 y 25.2 de la Ley Electoral de Galicia, art. 20 de la Ley Electoral de las Islas Baleares, art. 11 de la Ley Electoral de Madrid, art. 23 de la Ley Electoral de Murcia, art. 21 y 22 de la Ley Electoral Navarra, art. 68 y 70 de la Ley Electoral de País Vasco, art. 29 y 30 de la Ley Electoral de La Rioja y art. 30 de la Ley Electoral de Valencia. A este listado hay que añadir la Ley 18/2000 de 29 de diciembre por la que se regula  la publicidad institucional en la Comunidad Autónoma de Cataluña, y la Ley 7/2003 de 20 Marzo de publicidad institucional en la Comunidad Autónoma Valenciana. Y también, en relación con la campaña institucional, podemos hacer referencia a la doctrina de la Junta Electoral Central en Acuerdos de 13 de mayo de 1999, 1 de diciembre de 1994, 13 de mayo de 1999, 29 de abril de 1991, 8 de octubre de 1998, 4 de febrero de 1999, 10 de mayo de 1995, 8 de octubre de 1998, 15 de junio de 1989, 24 de junio y 1 de diciembre de 1994, 10 de mayo de 1995, 26 de mayo de 1991, 13 de mayo de 1999 y 5 de octubre de 2006, 24 de febrero de 1995 (ratificado el 15 y 29 de marzo de 1995).

Finalmente la JEC aprobó la Instrucción de 13 de septiembre de 1999 sobre el objeto y límites de las campañas institucionales. Podemos añadir a este listado también los Acuerdos de la Junta Electoral Central de 7, 17 y 28 de abril, 5 y 10 de mayo de 1995, 27 de septiembre de 1999, 4 de febrero de 1999, 7 de abril de 1995, 24 de mayo de 1995, 20 de abril de 1999, 6 de noviembre de 1995, 14 de febrero de 1996, 13 de mayo de 1999.

Dentro de lo que tradicionalmente se denomina campaña institucional están las inauguraciones, a las que hay que prestar especial atención:

Las inauguraciones de edificios cuando estos están terminados entran dentro de lo que son actividades habituales de los poderes públicos, basadas en el argumento de que la Administración no puede paralizar su actividad ordinaria durante el período electoral (Acuerdo de la Junta Electoral Central de 13 de mayo de 1999). Pero cuando su puesta en funcionamiento se retrasa después de la inauguración por las mas variadas razones como suele ser el completar las instalaciones interiores o exteriores, el traslado de los funcionarios que hayan de prestar sus servicios… suelen indicarnos una clara intencionalidad electoral en el acto, descartando, con ello, el carácter de mera actividad ordinaria de la Administración pública convocante del mismo. No cabe genéricamente, prohibir la inauguración de obras terminadas, sino que habrá que tratar el tema caso por caso, estando a las circunstancias de la inauguración (Acuerdos de la Junta Electoral Central de 3 y 22 de junio de 1999, 16 de marzo de 2000, 29 de enero de 2004, 23 de febrero de 2004, 1 y 8 de marzo de 2004).

En todo caso, siempre nos queda la duda al ver en Televisión o leer en prensa la noticia ¿estamos ante una noticia o ante un acto de propaganda electoral? ¿es un acto institucional o un acto de gobierno con claras intenciones electoralistas, aunque no se pida el voto de forma descarada?: Como mínimo, siempre es un acto sospechoso. Pero el hecho de que la JEC considere que una determinada inauguración no tiene connotaciones electoralistas ni resulte contrario a los principios del proceso electoral, soluciona parte de un problema y crea, en muchas ocasiones, otro: el art. 147.6 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece con una claridad abrumadora que “Siempre que por razones excepcionales de interés público, debidamente motivadas en el expediente, el órgano de contratación acuerde la ocupación efectiva de las obras o su puesta en servicio para el uso público, aun sin el cumplimiento del acto formal de recepción, desde que concurran dichas circunstancias se producirán los efectos y consecuencias propios del acto de recepción de las obras y en los términos en que reglamentariamente se establezcan”.

La Jurisprudencia en doctrina reiterada (por todas STS de 26 de abril de 1985), ha considerado realizada la recepción tácita o implícita en los siguientes casos: por destino de la obra al uso o servicio público; por pago total del precio y por inauguración oficial de la obra.

El Consejo de Estado (Dictamen de 20 de junio de 1984, 7 de enero de 1966 y 3 de julio de 1969) ha considerado que la entrega de la obra al servicio produce los efectos propios de la recepción: el acta de recepción tiene naturaleza ad probationem, no constitutiva: recibida la obra de forma tácita la Administración no puede después denegar la recepción ya efectuada. Y esto implica importantísimas consecuencias en cuanto que a partir de la fecha de recepción (incluso la tácita) se inicia el cómputo del plazo de garantía y el de la realización de la liquidación y pago del precio (ver Informe 6/01, de 3 de julio de 2001 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa).

En relación con la campaña institucional, en términos similares se expresan otros tantos Acuerdos de la Junta Electoral Central al tratar cuestiones diversas de la llamada campaña institucional: 13 de mayo de 1999 (exposición), 10 de junio de 1999 (campaña de una sociedad de gestión de un parque), 23 de febrero de 2000 y 13 de mayo de 2003 (edición de folletos), Instrucción de 13 de septiembre de 1999 y Acuerdos de 23 de octubre de 2006 y 12 de febrero de 2001, STSJ de Asturias de 31 de enero de 2006 (revista de información periódica sobre actuaciones de la Administración)… Sin olvidar que estas determinaciones afectan tanto a la Administración en sentido estricto como a los entes que de ella dependan de una u otra forma (Acuerdos de 24 de febrero de 1995, 9 de febrero de 1996, 12 de marzo de 2003, 20 de enero de 2004). Podemos encontrar además una cascada de resoluciones en la materia agrupadas por fechas y referidas a diversos actos (muchas de ellas inciden de nuevo en inauguraciones, primeras piedras y actos publicitarios varios) que han sido puestos en conocimiento de la Junta Electoral Central para que los someta a su juicio: 29 de enero de 2004 y 10, 16 y 23 de febrero de 2004, 1 y 8 de marzo de 2004, 1 y 11 de junio de 2004).

En relación con la campaña informativa en el Referéndum sobre el tratado por el que se establece una Constitución para Europa podemos citar los acuerdos de 19, 25 y 31 de enero de 2005 y 16 de febrero de 2005). En el Referéndum de la Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña los Acuerdos de 24 de mayo y 1 de junio de 2006 y el ATS de 6 de junio de 2006. En el Referéndum de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía el Acuerdo de 25 de enero de 2007… Aclarado pues, que la campaña electoral es el conjunto de actividades lícitas organizadas o desarrolladas por los partidos, federaciones, coaliciones, agrupaciones de electores y candidatos en orden a la captación de sufragios, recordamos que no puede difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral una vez que ésta haya legalmente terminado ni tampoco durante el período comprendido entre la convocatoria de las elecciones y la iniciación legal de la campaña. La prohibición referida a este último período no incluye las actividades habitualmente realizadas por los partidos, coaliciones y federaciones en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente reconocidas y, en particular, en el artículo 20 de la Constitución (STS de 14 de julio y 9 de diciembre de 1982).

La campaña electoral ha sido también objeto de estudio por la Junta Electoral Central:

En relación con la lengua propia de la Comunidad Autónoma (Acuerdo de la JEC de 1 de junio de 1977), utilización o apropiación partidista de la figura de SM el Rey (Acuerdo de 17 de octubre de 1989), utilización de símbolos, emblemas o elementos de las entidades políticas distintos de los inscritos (Acuerdos de 8 de mayo de 1978, 14 y 21 de febrero y 28 de marzo de 1979, 18 de diciembre de 1990, 16 de marzo de 1981, 21 de abril de 1983, 22 de mayo de 1987, 18 de diciembre de 1980, 16 de marzo de 1981, en relación SSTS de 9 y 18 de octubre de 2006), el recordatorio de que las entidades políticas que no concurran a las elecciones no pueden realizar actos de campaña electoral, si ejercitar la libertad de expresión (Acuerdos de 18 de junio de 1986 y 14 de mayo de 1989) motivo por el que hay que excluir a las organizaciones empresariales o sindicales (Acuerdos de 13 de mayo de 1982, 8 de marzo de 2004, 16 de febrero de 2005, STS de 14 de julio y 9 de diciembre de 1982), utilización del escudo de Municipio en la propaganda electoral siempre que se haga de forma respetuosa y sin apropiación del mismo (Acuerdos de 4 de abril de 1991 y 7 de junio de 1999).

Por lo demás, la remisión de propaganda electoral a través de Internet no es un acto prohibido por la normativa electoral (Acuerdo de la JEC de 3 de junio de 1991) siempre que se lleve a cabo con las garantías establecidas para la remisión de propaganda en general y, por supuesto no se realice durante la jornada de reflexión. Otro tanto podríamos decir sobre los mensajes a móviles. Y tampoco existe prohibición expresa en relación con la publicidad electoral dentro de la campaña electoral en los videomarcadores de los estadios de fútbol (Acuerdo de 17 de mayo de 1999).

La celebración de actos públicos de campaña electoral se rige por lo dispuesto en la legislación reguladora del derecho de reunión. Las atribuciones encomendadas en esta materia a la autoridad gubernativa se entienden asumidas por las Juntas Electorales Provinciales, establece el art. 54 LOREG. Será por tanto preciso acudir a la LO 9/1983 de 15 de julio reguladora del derecho de reunión, pudiendo consultar en este sentido los Acuerdos de la JEC de 1 de julio de 1977, 6 de noviembre de 1995, 4 de junio de 1994, 12 de marzo de 2000, 23 de febrero de 2004, y la jurisprudencia en STC 196/2002 de 28 de octubre, o SSTSJ Castilla La Mancha de 14 de mayo de 2003 y 3 de marzo de 2004.

En relación con la publicidad en prensa periódica y en emisoras de radio de titularidad privada nos remitimos al art. 58 LOREG, sin entrar en mayores consideraciones: solo recordar la LO 2/88 de 3 de mayo reguladora de la publicidad electoral en emisoras de televisión privada, la LO 10/1991 de 8 de abril de publicidad electoral en emisoras municipales de radiodifusión sonora y la LO 14/1995 de 22 de diciembre de publicidad electoral en emisoras de televisión local por ondas terrestres; no siendo de aplicación a la publicidad electoral la Ley 34/1988 de 11 de noviembre General de Publicidad (Acuerdos de la JEC de 28 de abril de 1995, 19 de octubre de 1999, 4 de febrero de 1994, 3 de junio de 1999). Además, no pueden contratarse espacios de publicidad electoral en los medios de comunicación de titularidad pública: además de la legislación que se acaba de citar, puede consultarse la ley 17/2006 de 5 de junio de la radio y la televisión de titularidad estatal y la normativa autonómica electoral que se ocupa de la materia y que ha sido relacionada mas arriba. Pueden también consultarse los Acuerdos de la JEC de 18 de mayo de 1987, 7 de junio de 1999, 8 de junio de 1989, 28 de abril de 1995, 9 de abril y 3 de junio de 1999, 23 de febrero de 2000 y 30 de enero de 2003, así como la jurisprudencia recogida en Auto del Juzgado de La Rioja de 2 de junio de 1989, SSTS de 3 de febrero de 2003 y 10 de noviembre de 2004.La Junta Electoral Central es la autoridad competente para distribuir los espacios gratuitos de propaganda electoral que se emiten por los medios de comunicación públicos cualquiera que sea el titular de los mismos, a propuesta de la Comisión a que se refieren los apartados siguientes de este artículo (art. 65 LOREG). Se recomienda la lectura de la Instrucción de 25 de abril de 2003 de la Junta Electoral Central sobre distribución de espacios gratuitos de propaganda electoral en medios de comunicación de titularidad pública y de delegación de competencias en las Juntas Electorales Provinciales.

El art. 66 LOREG añade: El respeto al pluralismo político y social, así como la neutralidad informativa de los medios de comunicación de titularidad pública en período electoral, serán garantizados por la organización de dichos medios y su control previstos en las Leyes. Las decisiones de los órganos de administración de los referidos medios en el indicado período electoral son recurribles ante la Junta Electoral competente de conformidad con lo previsto en el artículo anterior y según el procedimiento que la Junta Electoral Central disponga. En desarrollo de este artículo puede consultarse la Instrucción 13 septiembre 1999, de la Junta Electoral Central, sobre procedimiento de los recursos contra actos de los medios de comunicación en período electoral, al que se ha hecho referencia en diversas ocasiones, mas arriba. Los Acuerdos de la JEC sobre la materia son numerosos, entre los más recientes citamos los de 19 de mayo de 2003, 1 y 8 de marzo, 10 y 16 de febrero y 1, 11 y 13 de junio de 2004, 11 de febrero, 24 y 26 de mayo, 2 y 15 de junio de 2005, 24 de mayo y 11 de octubre de 2006. Y la jurisprudencia SSTS de 13 de febrero de 1996, 10 de octubre de 2000, 10 de noviembre de 2004,2 de octubre de 2006. Finalmente, el art. 68 LOREG se refiere al derecho de rectificación que se completa con la LO 2/1994 de 26 de marzo reguladora del derecho de rectificación y se interpreta por la JEC en Acuerdos de 18 de junio de 1986, 15 de octubre de 2001. El enjuiciamiento de los actos presuntamente delictivos, cometidos en actuaciones de propaganda electoral no corresponde a la Administración Electoral, sino a la jurisdicción ordinaria (Acuerdo de la JEC de 21 de febrero de 1979 y 13 de mayo de 1982).

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