Cumple antes de obligar

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En mi Tratado de Derecho administrativo con la editorial Civitas (tomos 1, 2 y 3) desarrollé la exceptio non adimpleti contractus desde punto de vista del Derecho Administrativo. Se trata de la imposibilidad de obligar, si tú no cumples: cuando te estás refiriendo al cumplimiento de una obligación simultánea no puedes requerir legítimamente su cumplimiento si tú no has cumplido la parte necesaria para que la otra parte pueda cumplir la suya.

Observando la praxis, se llevan la palma la Administración con competencia en medio ambiente y la Administración con competencias en aguas (por ejemplo las Confederaciones Hidrográficas exigiendo a los particulares obligaciones cuyo cumplimiento depende del propio cumplimiento del propio plan hidrográfico por aquella, pero que no se hace). En estos casos, pero en general en el Derecho administrativo, se observa que se dictan planes que no se cumplen por parte de las administraciones que sin embargo después dictan actos administrativos imponiendo obligaciones a los particulares cuyo cumplimiento depende de que la contraparte haya cumplido. Estamos ante un principio que sorprende al abogado de la Administración recurrida y que los jueces no están acogiendo con especial atención. Todo ello en gran parte por su mayor desarrollo en el Derecho común o civil. Sin embargo, a mi juicio merecería una mayor atención al menos por parte de los jueces de lo Contencioso-Administrativo para empezar a desarrollarlo adecuadamente. En el breve espacio de tiempo de este artículo no me da tiempo a desarrollar todo está idea obligacional, sin perjuicio de la remisión a la obra que cité al comienzo de este artículo pero, en esencia, lo que preocupa en estos casos a la judicatura es que se pudiera causar un daño al interés público por el hecho de que la obligación no pudiera cumplirse por culpa de que la Administración no ha cumplido antes por su parte con la legislación o los planes como condicionante de los propios requerimientos al particular.

Pues bien, si esto es así (y en general lo echo en falta en el contencioso-administrativo) debería entonces desarrollarse un debate adecuado sobre los “perjuicios” que se pueden causar realmente, en casos así en que se puede anular el acto (obligando al particular) por el hecho de que la Administración no ha cumplido con sus obligaciones previamente. Este debate en general sobre los perjuicios que puede causar la anulación de un acto al final parece determinante y no se hace en los contenciosos, más que de forma “intuitiva” recayendo sus consecuencias negativamente sobre el particular recurrente. Si esto es así quizás debería empezar a plantearse en el contencioso-administrativo (y sobre todo en los casos obligacionales que planteo) un debate adecuado sobre los perjuicios o no que causa la anulación de un acto cuando la administración flagrantemente está incumpliendo sus obligaciones pero exigiendo el cumplimiento de las obligaciones al particular. Y es que en muchos casos precisamente la anulación del acto es el medio para forzar al cumplimiento de la obligación administrativa sin que se produzcan perjuicios sino todo lo contrario. Pero incluso, cuando menos, debe observarse si realmente la anulación del acto ocasiona perjuicios al interés público en vez de desestimar por sistema este tipo de pretensiones de la demanda.

De la referida excepción, aporto las siguientes referencias jurisprudenciales: puede citarse la sentencia de la Audiencia Nacional de 12 de marzo de 2007: «según afirma la sentencia de 27 de diciembre de 1990 nadie puede exigir sin haber cumplido».

Y es que, como asimismo señala la STS de 4 de diciembre de 1993, la parte que no ha cumplido la obligación que a ella le incumbe, no puede pretender que la otra cumpla la suya.

Según la STSJ de Castilla y León de 8 de junio de 2001: «esta regla se infiere de la normativa contenida en los arts. 1100 y 1124 CC». «Este principio no solo ha sido admitido por la jurisprudencia en reiteradas sentencias, cuyo excesivo número exonera de toda concreta cita».

Puede citarse la STS de 25 de mayo de 2004, en un caso en que el Ayuntamiento no optó por accionar resolviendo el contrato, pero sí por excepcionar el incumplimiento de contrario.

Permite por ejemplo, esta excepción protestar o reaccionar contra acciones de incumplimiento ejercitadas indebidamente de contrario (STSJ de Castilla y León, Sala de Burgos, de 9 de junio de 2006; STSJ de Castilla y León de 8 de junio de 2001).

Precisamente, en casos de aguas o de medio ambiente la defensa del recurrente es especialmente complicada y de ahí el interés de esta lógica obligacional jurídico-administrativa.

Se entiende, así, que si la contraparte no ha cumplido con sus obligaciones no puede exigir el cumplimiento de las obligaciones del particular. Invoco la exceptio non adimpleti contractus. De modo que la obligación impuesta en el acto objeto de recurso decaería desde el momento en que la contraparte no hubiera cumplido con la parte de sus obligaciones, necesaria para poder cumplir las del propio particular. Esta lógica prestacional-obligacional debe completar no solo el Derecho administrativo y su principio de legalidad, sino también la lógica anulatoria del contencioso más clásico.

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