El «derecho al trámite» de los Planes

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El derecho al trámite consiste en el derecho a que se inicie la tramitación de los planes. El momento de la aprobación inicial o provisional de un Plan no puede ser equiparado al de la aprobación o denegación de forma definitiva, «única que tiene valor decisorio» (STS de 26 de septiembre de 1988 [RJ 1988, 7257]). En relación con las iniciativas de planeamiento la jurisprudencia reconoce el «derecho al trámite» que asiste a los particulares para presentar ante la Administración proyectos de planeamiento de desarrollo, «de cuya cualidad participan los Planes Parciales, y que éstos se sometan a la tramitación prevista en las normas, es jurisprudencia de esta Sala» (SSTS de 17 de marzo de 2009 [RJ 2009, 3084], de 12 de marzo de 2009, de 10 de noviembre de 2010 [RJ 2010, 8613], de 26 de octubre de 2011 [RJ 2012, 1566], citadas en la STS de 18 de octubre de 2012 [RJ 2012, 11356] recurso de casación 1075/2010; igualmente, STS de 14 de noviembre de 2017 [RJ 2017, 5250] recurso de casación 2871/2016 y STS de 17 de febrero de 2015 [RJ 2015, 1272] casación 369/2013).

En consecuencia, teniendo los particulares un derecho a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa, en consecuencia la Administración no debe cercenar «a limine» y sin mayores argumentaciones esa tramitación. Dicho en otras palabras, no cabe reconocer discrecionalidad alguna que permita omitir los fundamentos de una denegación que, sin ellos, legitimaría en la práctica la arbitrariedad o la discriminación al tiempo de hacer o no posible la iniciación del expediente.

Unas veces (así la STS de 30 de diciembre de 1980, apelación 44.737) se afirma que debe anularse la no aprobación inicial del Plan Parcial y Proyecto de Urbanización, considerando que la negativa municipal se basa en consideraciones puramente técnicas de conveniencia, siendo improcedente en tal momento no aprobar inicialmente un Plan Parcial. Ya que tales motivos, en todo caso, se reservan a la fase de aprobación final del plan.

El acto de aprobación inicial es un acto de trámite del procedimiento cuya resolución vendrá determinada por la aprobación definitiva del plan. No constituye un acto automático y debido, sino que implica una toma de posición, siquiera del carácter inicial, respecto de una determinada realidad urbanística y su normativa, o lo que es lo mismo, supone una primera valoración de esa realidad proyectada en el plan o proyecto de que se trate, que como tal puede resultar positiva, dando paso así a los siguientes trámites del procedimiento, pero que muy bien puede resultar negativa, por considerar jurídicamente inadecuada la iniciativa de planificación urbanística cuya tramitación se pretende, en cuyo caso procederá denegar la aprobación inicial, y ello tanto cuando tal iniciativa provenga de la propia administración como de los particulares, claro está que dicha denegación sólo se justificará jurídicamente, cuando las deficiencias o defectos observados no puedan subsanarse o suplirse durante la sustanciación del procedimiento.

Efectivamente deben distinguirse dos tipos de defectos: Primero.– Los que resulten terminantemente insubsanables y que deben provocar la denegación de la aprobación inicial por claras razones de economía procesal ya que sería absurdo tramitar un largo procedimiento sabiendo de antemano que resultaba imposible la obtención de la aprobación definitiva.

Segundo.–Las deficiencias que pueden ser corregidas a lo largo del procedimiento y que no deben impedir la aprobación inicial dado que ésta no es una resolución sino un acto de trámite que prepara la resolución final. En materia urbanística todo el itinerario que conduce a aquélla ha sido dibujado, en lo que ahora importa, como un conjunto de oportunidades para la modificación –y por tanto subsanación de deficiencias– del instrumento proyectado.

El derecho a la tramitación de los Planes quiebra en los casos en que el Plan proyectado viole de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente. No obstante, en el acto de aprobación inicial es suficiente ponderar esa potencialidad o susceptibilidad de subsanación de deficiencias o de introducción de modificaciones, condicionamientos o plazos, desde luego sin devaluar la trascendencia de la tramitación ulterior para terceros y para el ejercicio de las competencias de planificación urbanísticas en sede de aprobación provisional y definitiva, ya que no cabe olvidar que es en la fase de otorgar o denegar esas aprobaciones donde procede pronunciarse sobre el fondo de las cuestiones suscitadas, debiendo ser examinado y decidido todo lo que corresponda, sin perjuicio y a salvo el control jurisdiccional que pudiera instarse sobre esas materias de fondo.

En relación con la carga de la prueba, si bien a cada parte le incumbe probar en relación con «las condiciones fácticas de la norma en que se basa su pretensión», incide en que el promotor ha de probar que el Plan Parcial cumple los requisitos legales necesarios para su tramitación (STS de 14 de noviembre de 2017 recurso casación 2871/2016 FJ 6)

A veces el juicio sobre la aprobación inicial se trata como si fuera un juicio sobre la aprobación definitiva, y exponiéndose los criterios aplicables de control en estos casos en que se rechazan las aprobaciones de planes. En cuanto a la aprobación definitiva del Plan Parcial se deduce que la jurisprudencia sigue el criterio del control de la discrecionalidad administrativa, por los elementos reglados o hechos determinantes o principios generales de derecho administrativo. Así, la STS de 19 de mayo de 2016 (RJ 2016, 2652) recurso 632/2015. En esta línea la STS 820/2013 de 12 de noviembre de 2013 incide en que es «absolutamente reglado partir de la previa existencia de un planeamiento general», quedando a salvo solo elementos de estricta discrecional de mejor modelo de ciudad.

La STSJ de Madrid 881/2016 de 21 de noviembre de 2016 es un ejemplo de anulación de una no aprobación de la solicitud de un particular de modificación del planeamiento (unas normas subsidiarias). Tras recordar la jurisprudencia del TS sobre el derecho al trámite y afirmar que la potestad de rechazo de una solicitud de modificación de planeamiento o de planeamiento es «sumamente restrictiva» (citando la STS de 17 de febrero de 2015 casación 369/2013 y STS de 18 de octubre de 2012 casación 1075/2010), se incide en la necesidad de que la potestad discrecional de aprobación del planeamiento está sujeta a los límites jurídicos de la racionalidad de las decisiones urbanísticas, la correcta valoración de las situaciones fácticas, la coherencia de la utilización del suelo con las necesidades objetivas de la comunidad, la adecuada ordenación territorial y el correo ajuste a las finalidades perseguidas, citando sentencias del TS sobre desviación de poder e interdicción de la arbitrariedad.

Interesa también citar la STSJ de La Rioja de 30 de noviembre de 2020, rec. 124/2019, condenando a un Ayuntamiento por no tramitar la modificación de un Plan General instada por un particular, debiendo pues el ayuntamiento tramitarlo y decidir.

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