Evaluación ambiental de convenios

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Evaluación ambiental de conveniosRevisando jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre evaluación ambiental leo una Sentencia de 28 de febrero de 2008 cuyo contenido, proyectado sobre el urbanismo convenido español, asustará o esperanzará, según las aspiraciones, principios, objetivos e inquietudes del lector. Frecuentemente, el origen de las cosas está lejos de las normas y los procesos administrativos. Siendo cierto que tendremos a la Administración y al Derecho administrativo de compañeros de viaje desde la cuna a la sepultura lo es igualmente que muchas veces aquélla llega pronto y éste llega tarde. Me explico.

El asunto abordado en la Sentencia citada, que resuelve varias cuestiones prejudiciales, surge de un convenio firmado el 26 de febrero de 1996 entre la Región Valona, la Sociedad para el desarrollo y promoción del aeropuerto de Liège-Bierset y T.N.T. Express Worldwide. En dicho convenio se acordó la realización de una serie de obras de modificación de las infraestructuras de dicho aeropuerto, entre las que se incluyeron el acondicionamiento y prolongación de las pistas de despegue y aterrizaje, una nueva torre de control, nuevos ramales de salida de pistas y zonas de estacionamiento, todo ello para permitir su utilización durante las veinticuatro horas del día y los trescientos sesenta y cinco días del año. Posteriormente, se recabaron y obtuvieron las licencias que habilitaron la ejecución de las obras previstas.

De las tres cuestiones prejudiciales que plantea el órgano judicial de instancia resulta especialmente sugerente la primera, en la cual se pregunta al Tribunal de Justicia si constituye un proyecto, en el sentido de la normativa europea de evaluación de impacto ambiental de proyectos, un convenio que vincula a los poderes públicos y a una empresa privada, firmado con el fin de permitir que dicha empresa se instale en un aeropuerto, que contiene la descripción precisa de las obras de infraestructura que se realizarán para lograr tal objetivo. Prescindo de las demás cuestiones, atinentes a la inclusión de las obra proyectadas entre las preceptivamente sujetas a evaluación de impacto, para centrarme en la relativa al convenio.
Piénsese en el alcance que el asunto puede llegar a tener. Se trata de evaluar ambientalmente los proyectos resultantes de un acuerdo de voluntades cuando dichos proyectos estén incluidos entre los sometidos a evaluación. Se evalúan ambientalmente pactos, acuerdos, contratos. El Tribunal de Justicia, una vez más, responde de manera un tanto ambigua a la cuestión planteada. Inicialmente considera, refiriéndose al interrogante relativo a la posible consideración del convenio como proyecto a efectos de evaluación, que “la respuesta a esta cuestión debe ser negativa. En efecto, del propio tenor del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 se desprende que el término «proyecto» hace referencia a obras o intervenciones físicas. Por lo tanto, un convenio no puede considerarse un proyecto en el sentido de la Directiva 85/337, independientemente de que dicho convenio incluya una descripción, más o menos precisa, de obras que deban realizarse”. De no decir más, aquí paz y después gloria. Las cosas siguen como están.

Pero no, el Tribunal de Justicia dice más. Dice, en esencia, que dependerá de los efectos jurídicos que al convenio otorgue la normativa nacional su preceptiva sumisión a evaluación de impacto ambiental. Si el convenio implica autorización en el sentido de la citada Directiva, es decir, se trata de una decisión de la autoridad competente que confiere al promotor el derecho a realizar el proyecto en cuestión, deberá evaluarse. Lo relevante no es el instrumento sino el efecto, no que se trate de un convenio, plan o autorización, sino que el acuerdo de la autoridad competente constituya autorización entendida como “la decisión de la autoridad o autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto”.

Trasladada esta respuesta del Tribunal de Justicia al ámbito interno no deja de plantear algunas incertidumbres. Ya no pensando en determinados planes o proyectos exentos de actos de control preventivo municipal, es decir, directamente ejecutables una vez aprobados por la autoridad competente, si no en los convenios mismos. Así, si en función del contenido y efectos del convenio es posible imaginar supuestos en los que queda éste sometido a evaluación de impacto ambiental, además, se abre un nuevo escenario a la evaluación de impacto ambiental que la normativa nacional puede explotar forzando la anticipación de la evaluación al momento mismo del convenio y otorgando a éste, siempre que su contenido lo permita, fuerza habilitante suficiente que permita considerarlo autorización en el sentido de la Directiva 85/937.

Se ha de evaluar tan pronto cómo sea posible, tan pronto cómo puedan identificarse los impactos. El Tribunal de Justicia dice a este respecto, recordando pronunciamientos anteriores, que “cuando el Derecho nacional prevea que el procedimiento de autorización conste de varias etapas, la evaluación del impacto medioambiental de un proyecto debe efectuarse, en principio, tan pronto como sea posible identificar y evaluar todos los efectos que dicho proyecto pueda producir en el medio ambiente. Así cuando una de dichas etapas sea una decisión principal y la otra una decisión de ejecución que no puede ir más allá de los parámetros determinados por la decisión principal, los efectos que el proyecto pueda producir en el medio ambiente deben identificarse y evaluarse en el procedimiento de adopción de la decisión principal. Sólo en el supuesto de que los referidos efectos únicamente sean identificables durante el procedimiento relativo a la decisión de ejecución, la evaluación deberá realizarse durante dicho procedimiento” (Sentencia de 28 de febrero de 2008, citando Sentencia de 7 de enero de 2004).

Los convenios urbanísticos difícilmente pueden considerarse autorización en el sentido de la Directiva. Sin embargo, tal y como han sido configurados en muchas normas autonómicas o resultan de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, sí podría llegar a entenderse que forman parte de un procedimiento de autorización, preceptivamente en algunos supuestos. Lo que es innegable es que, merced al artificio judicial que niega cualquier renuncia a la potestad de planeamiento al tiempo que reconoce indemnización a cargo de quien incumpla el convenio, incluida la Administración, la valoración que ha de realizarse la situación no resulta fácil.

Desde luego, en multitud de ocasiones los impactos pueden concretarse fácilmente al pactar actuaciones en convenios urbanísticos, surgen ciertos derechos a favor de las partes, posteriormente se impulsa el planeamiento de acuerdo con el convenio (bajo sanción de responsabilidad) y, finalmente, se otorgan las autorizaciones que procedan conforme al planeamiento aprobado. ¿Y si al celebrarse el convenio no se han evaluado los impactos? Desde luego, en tal caso, la prudencia impone incluir expresamente cláusulas que eximan de responsabilidad si el convenio deviene total o parcialmente inviable en función de los impactos ambientales que pudiera producir su ejecución. La alternativa no es otra que forzar la evaluación antes de celebrar el convenio, de manera que todo quede ambientalmente aclarado desde el principio.

Quizá así, la Administración y el Derecho administrativo consigan llegar al mismo tiempo.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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