La revisión de oficio de actos locales como medio de tutela por otras Administraciones

A día de hoy, la revisión de oficio de actos locales como potestad revisora por alguna de las causas de nulidad de pleno derecho, que con carácter básico se contemplan en el art. 47.1 LPACA, se encuentra regulada en el art. 106.1 LPACA en los siguientes términos:

            «Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1».

Junto a tales consideraciones, desde la óptica de la legislación de régimen local, en ejercicio de las potestades de tutela que corresponden a otras Administraciones Públicas (Estado y CCAA), sobre los actos dictados por los órganos de gobierno locales, se contemplan una serie de técnicas específicas o privilegiadas que se regulan con carácter básico en los arts. 65 a 67 LBRL, respectivamente.

Del elenco de técnicas de tutela que se arbitran en tales preceptos, es sin duda la prevista en el art. 65 LBRL, la más empleada en la práctica cotidiana por los órganos estatales u autonómicos en función de sus respectivas competencias, que faculta para efectuar un requerimiento de anulación de aquellos actos o acuerdos de alguna Entidad Local cuando considera que infringen el ordenamiento jurídico, en los plazos y en los términos que se establecen en dicho precepto legal.

Como ha puesto de relieve la doctrina jurisprudencial, entre otras la STSJ Cataluña, Sala de lo contencioso de 29 de noviembre de 2023, Rec. 820/2023, el requerimiento de anulación del art. 65 LBRL, no es más que una submodalidad del contemplado en el art. 44 LJCA, de manera que dicho requerimiento previo no se configura como un recurso administrativo, sino como un procedimiento de resolución de conflictos interadministrativos, siendo ambas regulaciones, la de la LJCA y la LBRL, coexistentes, dejando a salvo las especialidades previstas en la legislación de régimen local cuando se dan los requisitos en ella previstos (STS, Sala de lo contencioso de 11 de octubre de 2012, Rec. 3871/2010), esto es, cuando es el Estado o la CCAA la que pretende ejercer la potestad de tutela de los actos y acuerdos locales al considerar que infringen el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, fuera de dicho cauce privilegiado, la cuestión que abordamos aquí, es sí la CCAA o el Estado pueden ser englobados bajo el concepto de “interesado” a la hora de instar la revisión de oficio por causas de nulidad de pleno derecho, de los actos o acuerdos locales incursos en alguna o varias de ellas, siendo tal condición un requisito sine qua non al que preceptivamente queda anudado la viabilidad del ejercicio de la “acción de nulidad”, conforme deriva del art. 106.1 LPACA.

Así lo pone de relieve, entre otras muchas, la STS, Sala de lo contencioso 1 de febrero de 2010, Rec. 6200/2004, refiriendo al respecto que:

            «El otro corolario estriba en que, firme un acto que pudiera adolecer de alguna de esas burdas tachas, sólo es posible iniciar el procedimiento para su revisión si así lo acuerda el órgano que lo adoptó o su superior jerárquico, o lo insta el interesado. Esta última noción tiene un carácter muy preciso y se refiere a toda persona con un interés legítimo para intervenir en un procedimiento administrativo».

Siendo así que, a partir de lo señalado, cabría decir, que en la materia que abordamos se ha producido un punto de inflexión en la doctrina jurisprudencial del TS, que arranca con la STS, Sala de lo contencioso de 12 de abril de 2016, Rec. 3550/2014, cuando en relación a la cuestión que nos atañe viene a asentar las siguientes premisas:

            «Así las cosas, obligado resulta acudir tanto a la Ley de Procedimiento Administrativo como a la ley de Bases del Régimen Local. En éste sentido, la sentencia de éste Tribunal de 17 de mayo de 2012 señala que, para los casos de procedimiento de revisión de oficio, y en particular de revisión de oficio pro causa de nulidad de pleno derecho habrá que estar al concepto de interesado (…)

            Pues bien, el referido artículo precisa un concepto de interesado en el procedimiento administrativo que, en líneas generales, se corresponde con el portador de derechos e intereses legítimos, más no de potestades administrativas (…)

            En este caso la Junta de Andalucía no está ejercitando derechos o intereses legítimos propios, sino una potestad administrativa, concretamente la de exigir al Ayuntamiento que actúe de acuerdo con la legalidad.

            No habiendo, pues, supuesto el tan citado artículo 102.1 ampliación de la regulación contenida en la Ley de Bases de Régimen Local, obligado resulta acudir al artículo 63 y siguientes de esta ley en cuento faculta a la Administración del Estado o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente a impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico en los plazos y formas en los mismos establecidos.

            En el presente caso, la Junta de Andalucía no acudió, dejando precluir los plazos previstos al efecto, a los mecanismos de impugnación legalmente establecidos en estricto control de legalidad. Y tal omisión no puede ser suplida por dicha Administración acudiendo inadecuadamente a la vía de revisión de oficio».

Doctrina que es objeto de reiteración por la STS, Sala de lo contencioso de 26 de octubre de 2020, Rec. 1443/2019, cuando afirma que:

           «…esta pauta interpretativa nos confirma la falta de legitimación de la Administración autonómica para requerir a la Administración local la utilización de la vía prevista en el artículo 102 de la LRJPA (hoy 106 de la LPAC), debiendo, por el contrario, someterse a los específicos plazos de impugnación previstos en el artículo 65 LBRL».

Y que ha vuelto a ser objeto de confirmación, por la STS, Sala de lo contencioso de 20 de noviembre de 2023, Rec. 1051/2022, si bien con un interesante matiz, y es que tal prohibición para instar el ejercicio de la potestad de revisión de oficio de actos y acuerdos locales por otras Administraciones en ejercicio de sus potestades de tutela por la posible concurrencia de causas de nulidad de pleno derecho, lo es siempre y cuando, el legislador sectorial no haya reconocido tal posibilidad, señalando al efecto que:

           «La Administración autonómica, salvo que tenga la condición de interesada, carece de la facultad de instar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de un caso, como es la concesión de una licencia municipal de obras, salvo que una norma con rango legal se la atribuya expresamente».

Por tanto, ello nos permite concluir en línea con lo hasta ahora expuesto, que la potestad de revisión de oficio como mecanismo exorbitante de autotutela, que ha de ser ejercitado con mesura y hondo criterio restrictivo, conforme a una sólida corriente jurisprudencial sintetizada magistralmente en la STS, Sala de lo contencioso de 14 de mayo de 2019, Rec. 3457/2017, únicamente puede ser empleada por otras Administraciones Públicas como medio de tutela cuando así se encuentre expresamente reconocido en una norma con rango de ley, sin perjuicio de que queda pendiente “la cuadratura del círculo” a tales efectos, cuando se fije la doctrina casacional objetiva cuyo tratamiento ha sido admitido en virtud de Auto, Sala de lo contencioso de 14 de diciembre de 2023, Rec. 2325/2023, en aras de fijar si tal legitimación puede ser objeto de reconocimiento o no, en defecto de previsión legislativa expresa por una norma de rango reglamentario.