Los mantras de la corrupción y los 47.500 millones de euros

1

Vaya por delante que hay mucho que mejorar en las políticas y gestión públicas. También ocurre así en determinados ámbitos económicos donde concurre la acción pública y la empresa privada, muchos de ellos liberalizados. Pero no hay que fustigarse en demasía, no hay que exacerbar la percepción negativa de la situación en España por más que la acción de juzgados y tribunales respecto de hechos acaecidos en el pasado, en épocas de mayor dinamismo y bonanza económicos, haga que los ciudadanos perciban una mayor corrupción. Mucho menos resulta aceptable manipular la realidad al servicio de quienes defienden una determinada ideología económica, que determina la deconstrucción de las políticas y servicios públicos, o de quienes pretenden erigirse en guardianes de quien sabe qué esencias acaso para otros y no para sí mismos.

Atajar la corrupción es posible con medidas de mejora regulatoria, no de mayor regulación, no de aluvión, con normas claras, sencillas, con objetivos claramente definidos y medidas ajustadas a ellos. Es posible también con medidas sensatas de transparencia, que discriminen racionalmente dónde ha de fijarse el umbral, porque también en el diseño y aplicación de políticas públicas, también en la gestión pública, existen ámbitos donde la transparencia no aporta, daña, y sólo sirve a los intereses de quienes pretenden obtener provecho privado de ella. Atajar la corrupción es posible, sin duda, con medidas que prevengan conflictos de intereses, desde la perspectiva personal y en los ámbitos público y privado, por supuesto, pero también desde las perspectivas institucional y societarias, en las zonas de contacto entre operadores públicos y privados, reguladores y operadores económicos, en la acción de los lobbies. Y hay mucho trabajo por hacer para ello, sin duda. Y quizá lo prioritario no es una mayor, que no mejor, regulación.

Pero ante todo para atajar la corrupción es preciso método, conocimiento científico, lo más objetivos posible, de lo que está ocurriendo. Y llego así al tema objeto de este comentario, los mantras de la corrupción, afirmaciones exageradas y amplificadas mediáticamente carentes de base científica que, a la postre, sólo consiguen dañar lo que pretenden proteger. Un conocido informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, el Informe PRO/CNMC/001/15: Análisis de la contratación pública en España: Oportunidades de mejora desde el punto de vista de la competencia, lanzó una cifra de “desviaciones medias, al alza, del 25% del presupuesto de la contratación pública” en lo que denominó situaciones de “ausencia de presión concurrencial”. Esa cifra, 47.500 millones de euros al año, el 4,6% del Producto Interior Bruto español anual, fue inmediatamente recogida y amplificada mediáticamente alimentando la percepción social de que “nos roban” 47.500 millones de euros al año, de que los “recortes de la austeridad” no hubieran sido necesarios si todo funcionase bien. Lo público no funciona, falla. Recurramos al mercado, es lo que nos proponen a cambio.

Esa cifra es falsa. Es absurda. Se utiliza para obtener titulares fáciles, para alimentar los mantras de la corrupción y dañar a lo público. Veamos de dónde sale. La Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia calcula esos 47.500 millones de euros cifrando el porcentaje de desviaciones medias, al alza, en el 25% en situaciones de ausencia de presión concurrencial, situaciones que sólo se dan en determinados procedimientos de contratación, básicamente en procedimientos negociados y en contratos menores. Ese porcentaje lo aplica sobre el 18,5 del Producto Interior Bruto de España, que cifra en 190.000 millones (aunque en el mismo informe habla de 194.000 millones), en los que el Observatorio de Contratación Pública concreta el peso de la contratación pública sobre dicho Producto. Analicemos el origen de base y porcentaje.

En cuanto a la base, el propio Informe reconoce que “de acuerdo con otros indicadores de contratación pública de la Unión Europea, el caso español se situaría en el 15,5% del PIB para 2011 (incluyendo utilities) y en un 11,83% (sin incluirlas)”. La diferencia es notable, como es obvio, y la Comisión Nacional opta por el dato del Observatorio de Contratación Pública que, según la presentación que figura en su página web, sin referencia a estudios base, la cifra actualmente en el 20%. Aun asumiendo ese porcentaje del 18,5%, pese a la ausencia de justificación explícita (que acaso exista) y la discordancia con los datos de la Unión Europea, resulta obvio que mal puede identificarse el total con las situaciones de “ausencia de presión concurrencial” de las que habla la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia. Salvo que se desglosase, al menos, por tipos de procedimientos en función de su carácter concurrencial, cosa que no se hace, esa base no es válida para determinar las desviaciones, al alza, en situaciones de “ausencia de presión concurrencial”. De hecho, según la web de Contratos Públicos Transparentes, una iniciativa vinculada al propio Observatorio, en 2014 el 62,64% de los contratos se adjudicaron a través de procedimientos competitivos y el 37,36%, lógicamente a través de procedimientos no competitivos. En 2016 los primeros alcanzaron el 65,4% y los segundos el 34,6%. Cabría presumir pues que, a falta de mayores estudios, las situaciones de “ausencia de presión concurrencial” deberían referirse, dando por buena la base en medias, aun en ausencia de justificación explícita, al 34,6% por ciento en 2016, es decir, a 65.740 millones de euros. Si aplicamos el porcentaje de desviación media, al alza, elegido por la Comisión Nacional la cifra resultante distaría mucho de los 47.500 millones de euros, quedando fijada en 16.435 millones de euros, muy importante, sin duda, pero tres veces inferior a la publicitada. Y quedaría por justificar, como he señalado, por qué operamos sobre el 18,5% del PIB y no sobre el 20%, como afirma en la actualidad el Observatorio, o sobre el entorno del 15% como resultaría de los datos de la Unión Europea.

Pero no hemos concluido el análisis. Veamos ahora el porcentaje de desviación media, al alza, al que alude la Comisión Nacional para justificar la gruesa cifra de 47.500 millones de euros. La Comisión asume el 25% utilizando como fuente a Transparencia Internacional que, según precisa en nota, “estima en este porcentaje el daño derivado de la presencia de casos de corrupción en la contratación pública, en los que por definición, la competencia queda descartada”. Obviamente, de ser ese el porcentaje, y no es así como veremos, Transparencia Internacional no lo aplica al total del peso de la contratación pública porque, lisa y llanamente, hacerlo así implicaría que toda actividad de contratación es corrupta e incursa en situación de “ausencia de presión concurrencial”. Aplicar ese porcentaje como lo hace la Comisión Nacional, por tanto, resulta del todo inadecuado y torticero por más que pretenda cubrir tal manipulación de los datos con tiempos verbales potenciales como “se pueden originar” o “esto podría implicar”. Es obvio que ni ha sido ni puede ser así, que ni se pueden originar ni podrían implicar tan gruesas desviaciones. Luego volveré sobre esta cuestión.

Pero vayamos a la fuente, a Transparencia Internacional. El estudio que cita la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y que enlaza en su Informe, es el Handbook For Curbing Corruption In Public Procurement, elaborado y editado por Transparencia Internacional en 2006 como resultado del Programa Urbs de la Unión Europea, que lo financió. Dicho estudio toma como referencia diversas iniciativa anti-corrupción desarrolladas en Indonesia, Malasia y Pakistán, en ocasiones con la colaboración de la propia Transparencia Internacional. Es discutible, y habría que acreditar, que la situación y los resultados obtenidos de la investigación realizada sobre esas bases resulten extrapolables, sin más, a España. Pero la Comisión Nacional parece creerlo así, nuevamente sin justificación ni estudio base alguno. Y lo hace, además, sesgando el documento, sin explicar por qué razón opta por ese porcentaje del 25%, que no aparece como tal “desviación media, al alza” en lugar alguno del estudio de Transparencia Internacional. La única referencia explícita, y general, a esta cuestión aparece en la página 14 del estudio, en el primer párrafo de la introducción, de forma muy visualizable, cuando se afirma que “damage from corruption is estimated at normally between 10% and 25%, and in some cases as high as 40 to 50%, of the contract value”. Los “daños derivados de la corrupción se estiman normalmente entre el 10% y el 25%, y en algunos casos tan elevados como del 40% al 50%”. ¿Puede sobre esa base afirmarse, sin más, que la “desviación media, al alza”, es del 25%? ¿Puede aplicarse ese porcentaje, sin mayor justificación, no sobre los casos estimados de corrupción sino sobre el total de la contratación pública, haya o no competencia, haya o no corrupción? Puestos a aportar cifras en el vacío, sin suficiente base científica, aplicando el 10% a los contratos no competitivos de 2016 (recuérdese que Transparencia Internacional aplica esos porcentajes a los supuestos de corrupción, no a todos en los que no hay competencia), la desviación quedaría cifrada en 6.574 millones de euros, cifra respetable, sin duda, pero notablemente alejada de los 47.500 millones de euros de los que nos habló la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia.

En suma, falta método, falta información. Y sobra sesgo ideológico, efectismo y, por qué no decirlo, un punto de manipulación. Los males no están sólo en lo público y, muy probablemente, no sólo en lo que se pretende hacer ver. No se puede caer en el absurdo al que nos abocan informes como el que comentamos. Un absurdo total.  Baste para comprobarlo aplicar, indiciariamente, los infundados criterios expuestos a la realidad aragonesa. El Producto Interior Bruto de Aragón en 2015 fue de 33.793 millones de euros, con lo que el 18.5% serían 6.251 millones de euros y las “desviaciones al alza”, según criterio de la Comisión Nacional, alcanzarían los 1.562 millones de euros. La recién aprobada Ley 4/2017, de 10 de mayo, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2017, cifra el total del presupuesto consolidado en 5.577 millones de euros, de los cuales, por aportar algunas referencias útiles, 168 millones de euros conforman el capítulo VI y 239 el capítulo VII. La suma del total de ambos, sin aplicar porcentaje alguno, no llega ni tan siquiera a la tercera parte de las “desviaciones al alza”. Ni tan siquiera incluyendo el capítulo II o el IV, que incluyen gasto corriente y sanitario, canalizado en gran medida por vía contractual, se alcanzarían cifras como las planteadas por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia.

Falta seriedad, faltan datos, falta, como decía, método. Lo acaba de decir el Comité Económico y Social Europeo en su Dictamen sobre las “Amenazas y obstáculos al mercado único” de 25 de enero de 2017. Dice ahí, en el apartado 3.8.1, que “en lo que se refiere a la contratación pública, no existen estadísticas sobre los costes reales comparados con los costes presentados en la mejor oferta en el proceso de licitación. En muchos casos, hay sobrecostes considerables”. Y continúa afirmando que “una y otra vez, los ganadores son licitadores que actúan de manera desleal reduciendo los costes de sus ofertas por debajo de un precio justo y utilizando subcontratistas poco fiables. Posteriormente suele haber costes derivados, que superan el precio de la segunda o tercera mejor oferta”. Pues eso. Y frente a semejantes prácticas hiperregulación, farragosos procedimientos de resolución, enormes dificultades para aplicar prohibiciones de contratar, confusión con prácticas de corrupción del intento administrativo de salvar la ejecución del contrato por las mismas razones de interés general por las que se celebró, una ejecución obstaculizada por el propio contratista. Seamos serios.

Estudiemos serena y científicamente la realidad, recopilemos los datos, consensuemos la metodología, analicemos la práctica diaria, sin sesgos, escuchando al gestor, atendiendo a contratistas, explicando la realidad a los ciudadanos, sin manipulación, sin artificios mediáticos, ponderando los intereses en juego. Sobra regulación y falta evaluación de los controles existentes. Los que funcionen manténganse, mejórense. Los que no suprímanse. La frivolidad daña lo público, lo de todos. Y algunos, muy probablemente, están muy interesados en ello.

Compartir
Artículo anteriorApartamentos turísticos, viviendas turísticas y viviendas de uso turístico en Galicia
Artículo siguienteEl error de IVA en la Contratación Administrativa (1ª parte)
Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

1 Comentario

  1. Excelente escrito, felicidades al autor. Por el doble sí. Sí es posible atajar la corrupción, aunque pareciera más conveniente preguntar, ¿Por qué no se va a ganar la lucha contra la corrupción? Porque casi no existe el estudio sereno y científico de la realidad, mucho menos discutir sobre la metodología, en las denominadas entidades de fiscalización superior, derivado del antecedente de una auditoría surgida desde el sector privado, como técnica. Y sí, ahora ante los enormes desafíos que enfrenta no sólo la administración pública sino toda la sociedad, responder al fenómeno de la corrupción, del déficit en la rendición de cuentas y transparencia, implica que la auditoria se convierta en ciencia, de otra manera se seguirán invocando los mantras de corrupción.

Dejar respuesta