Principales Cambios Acontecidos en el Régimen Jurídico de los FHE tras la Aprobación del EBEP (I)

A). ANTECEDENTES LEGISLATIVOS REGULADORES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA LOCAL.

I.  Antecedentes Legislativos Reguladores de la Función Pública Local.

1.    Situación de los Funcionarios Municipales con anterioridad al Estatuto Municipal de 1924.

Con anterioridad a esa fecha, los Funcionarios de la Administración carecían prácticamente de historia legislativa, de normas que regularan sus derechos, sus deberes y la forma de acceso al funcionariado.
 

Únicamente los Secretarios y los Interventores de Fondos (y mucho más tarde, los Depositaros, hoy Tesoreros) avanzaron en el camino de sus afirmaciones profesionales y por una razón sólida.

El Estado, inerme ante la desidia y la arbitrariedad de las Corporaciones Locales, en el decurso de la historia municipalista española, se vio forzado a buscar un sistema de frenos y controles por el que se insertase a aquéllas, obligadamente, en el plano del Derecho, invistiendo al Secretario y al Interventor de facultades al efecto.

Mas esto, cuando se llevó a cabo con cierta eficacia fue en la coyuntura del Estatuto Municipal del año 1924.

Si el Secretario, que era el funcionario que el Estado tenía en todas las localidades con posibilidad de conferirle encargos de encauzamiento de la vida local, por derroteros de Derecho, sufrió vicisitudes y encontró tantas dificultades, en los contradictorios criterios políticos y en las distintas redacciones de los textos legales de cada momento, piénsese qué triste no sería la situación del resto del funcionarismo administrativo de las Entidades Locales, dejado totalmente a la voluntad de unas Corporaciones engreídas por la doctrina del “botín de Partido”, originada por el uso de la práctica del “turno” entre liberales y conservadores.

Como no se reconocía que “lo administrativo”fuera una técnica, se creía capacitada para ser Empleado de tal naturaleza a cualquier persona y, señalado tal camino, sin inmovilidad, todo titular de un cargo lo era siempre en precario.

2.    Situación de los Funcionarios Administrativos Municipales en el Estatuto Municipal y en el Provincial de 1924 y 1925.

Antes de tales Estatutos los servidores directos y ejecutivos de las actividades de los Entes Locales no eran más que eso “Servidores”, es decir personas que trabajan en los servicios que se les encomendasen y en los que entraban por recomendación por la influencia del cacique o por el parentesco con aquél o con los ediles. De la misma forma que entraban, eran despedidos en cualquier momento, siempre al socaire de los vaivenes políticos que, desgraciadamente, agostaron la grandeza de España, pese al resurgimiento renovador de los derechos sociales que intentó establecer sin éxito alguno, el sistema democrático nacido en las Cortes de Cádiz.

Los art. 247 al 251 del Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 son los que, por primera vez, intentan reglamentar las condiciones jurídicas, económicas y administrativas de los funcionarios municipales no integrados en Cuerpos Nacionales, a los que aún no denomina categóricamente como “Funcionarios” sino simplemente como “empleados municipales”, si bien en dicho texto legal, se habla, a veces, de funcionarios.

El art. 248 impone a los Ayuntamientos la obligación de formar reglamentos para determinar las condiciones de ingreso, ascensos, sueldos, sanciones, funciones, deberes y “derechos pasivos”, regulando que las destituciones sólo podrán tener por motivo faltas graves, con formación de expediente, en el que ha de oírse al interesado.

Al amparo de estas disposiciones del Estatuto, y por estar seguro el Gobierno de que los municipios harían caso omiso de la facultad de implantar los reglamentos en aquel encomendados, o pensando que las bases generales ordenadas en tal Cuerpo legal fuesen adulteradas en exceso por parte de los Ayuntamientos, el Poder Central redacta y promulga el Reglamento de 23 de agosto del mismo año 1924, donde esquematiza, de una manera sucinta, aunque de la forma más eficaz posible, el régimen jurídico, administrativo y económico de los funcionarios municipales, de los que forma tres grandes grupos: técnicos, administrativos y subalternos (figurando, entre estos últimos, los guardias y agentes armados).

Así las cosas, el 20 de marzo de 1925 se Publica el Estatuto Provincial, y el 2 de noviembre del mismo año, se promulga el reglamento.

3.    Reglamento de Empleados Administrativos Municipales de 1928.

Como el poder Central no se fiara de los Ayuntamientos y Diputaciones, da un paso más en la intervención protectora de los funcionarios municipales, y dicta en 1928 el Reglamento de Empleados Administrativos Municipales.

4.    Proyecto de Estatuto de Funcionarios Locales de Salazar Alonso.

Don RAFAEL SALAZAR ALONSO, gran batallador de la causa de los Funcionarios Locales, presenta en las Cortes, el 5 de julio de 1932, su “Proposición de Ley de Bases del Estatuto de Funcionarios de Administración Local”. No consiguió su objetivo de salvar a los funcionarios locales del socaire de los cambios legislativos, como los estatales habían ya conseguido, pero sentó las bases para la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935.

5.    Ley Municipal de 31 de octubre de 1935.

Con esta Ley Municipal, de 31 de octubre de 1935, se encuadra al personal en cuatro grandes grupos:

•    Administrativos.
•    Facultativos y Técnicos.
•    De Servicios Especiales.
•    Subalternos y Guardia Municipal.

Se establece, por primera vez, el concepto de irrebajabilidad de los sueldos, así como el aumento gradual del 10% de los mismos, por cada cinco años de servicios, limitando el número de quinquenios a ocho.

Pero interesantísimo en el art. 186, por el que se establece que, “de modo análogo a los escalafones de Secretarios e Interventores, se formará el correspondiente a los Funcionarios administrativos”. Y aun amplía más la norma de la Disposición Transitoria séptima de la misma Ley, que dispone la formación de escalafones, no sólo de los funcionarios administrativos, sino también para los facultativos y técnicos y de servicios especiales.

6.    Nacimiento del IEAL.

La Ley de 6 de septiembre de 1940 crea el Instituto de Estudios Administrativos Locales, hoy integrado en el Instituto Nacional de la Administración Pública.

7.    Hacia un Proyecto de creación de un Cuerpo General de Funcionarios Administrativos de Corporaciones Locales.

Un deseo muy anhelado en esa época fue la constitución de un Cuerpo General de Oficiales y Auxiliares Administrativos de Ayuntamientos, así en la Orden de 29 de enero de 1944 se dice que:

“Las indudables ventajas que demostró la unificación de los Cuerpos de Funcionarios municipales, aconsejan se vayan estableciendo las bases para la organización de un Cuerpo General de Oficiales y Auxiliares Administrativos de Ayuntamientos que, al tiempo que supondrá las debidas garantías de aptitud, en cuanto a los requisitos de ingreso abrirá amplios horizontes y estímulos a aquellos funcionarios que, por su competencia y laboriosidad lo merezcan y que hoy ven limitadas sus aspiraciones a una sola Corporación y, no pocas veces, a una sola plaza”.

Este proyecto no llegó a cuajar y se quedó en agua de borrajas.

8.    El Reglamento de Funcionarios de Administración Local de 30 de mayo de 1952.

El 30 de mayo de 1952, y en cumplimiento de lo ordenado por la Ley de Régimen Local de 16 de diciembre de 1950, se publica el Reglamento de Funcionarios de Administración Local, en el que convergen, ya de un modo definitivo, los funcionarios de las Diputaciones y Ayuntamientos, que antes se habían mantenido en líneas paralelas.

Si bien alguno de los avances que contenía respecto a las aspiraciones de los funcionarios son trascendentales, no alcanzó a conseguir todo lo esperado; pero sí tiene su importancia en cuanto constituye un cuerpo legal completo.

9.    La Ley 108/1963

En el preámbulo de la Ley 108/1963, se hace mención al proceso evolutivo y al afán de ir perfilando dificultades y estableciendo los caminos precisos a fin de reducir las desigualdades existentes.

En la Ley regula las atribuciones de los funcionarios locales por el nuevo sistema de grados, que van del 1 al 24 y de alcance inverso en el sentido práctico, ya que al grado 1 le corresponde la menor retribución.

10.     La Ley 48/1966

La Ley 48/1966, en su Disposición Final segunda, recoge que el Gobierno se comprometía, en el plazo de un año a remitir a las Cortes un proyecto de Ley sobre el régimen y retribución de los funcionarios locales, acomodando el mismo a las directrices y normas aplicables a los funcionarios de la Administración Civil, atendiendo a las peculiaridades propias de sus respectivas Funciones.

11.    La Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local.

Al considerar las transformaciones sociales y económicas que acaecieron en la sociedad española, con la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, el legislador pretendió establecer unas Bases con el fin, no de modificar determinadas disposiciones, sino más bien, de reformar el Régimen Local en su conjunto.

12.    El Real Decreto 3026/1977, de 6 de octubre, que aprobó el texto articulado parcial de la Ley 41/1975.

En la Disposición Final primera de la Ley 41/1975, se encomendó al Gobierno la aprobación del Texto Articulado que fue aprobado por Real Decreto de 6 de octubre de 1977.

En el Título III de ese Real Decreto, “Funcionarios Públicos Locales” se regula de forma menorizada todo el régimen jurídico de la Función pública Local. Se pretende dar a la Función Pública una nueva configuración más congruente con las nuevas orientaciones que deben tener los servicios locales y la propia organización administrativa.

13.     La Constitución Española de 1978 y la Función Pública.

La Constitución Española de 1978, apenas si dedica dos artículos a la regulación de la Función Pública que se debe de entender con carácter general y aplicable a todas las Administraciones Públicas Territoriales.

La Ley Fundamental Española, fija en el apartado 3 de su artículo 103 los criterios básicos que han de presidir el régimen jurídico de los funcionarios públicos. En el artículo referido se lee: “La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la Función Pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus Funciones”.

Tales criterios consagrados en este precepto constitucional habrán de incorporarse a las bases del régimen estatutario de los funcionarios, sobre las que el Estado ostenta competencia exclusiva. Así lo establece el artículo 149.1 º regla 18, de la Constitución Española: “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias. 18 ª las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas”.

La Constitución de 1978, incide notoriamente en el ambiente de reforma de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, ya que ahora no se trata de apuntarla una legislación anticuada ni de llenar lagunas cada vez más ostensibles, sino de poner manos a la obra de configurar una Administración Pública y una Función Pública hechas a medida del Texto Constitucional.

Desde esta perspectiva, no deben olvidarse preceptos tan decisivos como el art.9.1 de la Constitución que garantiza la sujeción de los Poderes Públicos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico, o el art. 9.2 que obliga a los Poderes Públicos a remover los obstáculos que dificulten la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social; o el importante art.9.3 que garantiza el principio de legalidad, de jerarquía normativa, de publicidad de las normas, de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos.