En los últimos meses se han dictado varias sentencias del Tribunal Supremo que han puesto en cuestión el planteamiento que se estaba realizando respecto a las consecuencias legales de la ejecución de prestaciones al margen de un contrato administrativo.
En la presente entrada abordaré la tesis sostenida por las SSTS 1362/2025, 1620/2025 y 744/2026 referidas a la indemnización procedente en caso de prestaciones ejecutadas sin cobertura contractual; tesis que ha sido interpretada por el Dictamen 289/2026 del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, y por el Informe 3/2026, de 15 de julio, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón.
En síntesis, de acuerdo a las tres sentencias citadas cuando no existe contrato válido la Administración no puede eludir el pago de lo efectivamente recibido, pero el contratista tampoco puede beneficiarse de las condiciones económicas propias de un contrato válido, ni de las cláusulas contractuales (revisión de precios), ni de los gastos generales y beneficio industrial, limitándose su indemnización a la indemnización de los costes reales incurridos. No obstante, entiendo que la exclusión de los gastos generales no debe interpretarse en términos absolutos como comentaré más adelante.
Empecemos analizando los fundamentos de la STS 1362/2025. Esta sentencia resuelve si un contratista puede reclamar la revisión de precios pactada en un contrato que es declarado nulo por sentencia judicial firme, invocando el artículo 35 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público.
Por ello, la recurrente no puede justificar la reclamación dirigida al Ayuntamiento de Telde, al margen del procedimiento de liquidación del contrato nulo, invocando el contenido de unas cláusulas contractuales que habían dejado de producir consecuencias jurídicas con efectos «ex tunc» porque se había acordado la nulidad de la adjudicación del contrato efectuada a su favor. Esa nulidad determina que el vínculo contractual fuera inexistente puesto que no había llegado a nacer válidamente.
No obstante, aunque el contrato administrativo se haya declarado nulo con efectos «ex tunc», debe restablecerse el «status quo» de los contratistas para que, en la medida de lo posible, la situación patrimonial de las partes vuelva a ser la que tenían en el momento de la celebración del contrato y, por ese motivo, los contratistas están obligados a restituirse recíprocamente las prestaciones que hubieran recibido en ejecución del contrato y si ello no fuera posible se entregará su valor. Pero esa restitución se realizará en la fase de liquidación del contrato nulo, que se iniciará una vez que se ha declarado nulo donde las partes podrán reclamarse recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud de la ejecución del contrato con la finalidad de que ambas partes vuelvan a la situación patrimonial que tenían antes de iniciarse la ejecución del contrato que se ha declarado nulo.
Por otra parte, la reclamación que la recurrente dirige al Ayuntamiento de Telde tampoco tiene apoyo en un supuesto incumplimiento de las obligaciones contractuales, precisamente, porque no existen obligaciones contractuales desde el momento en el que se ha acordado la nulidad sobrevenida del contrato administrativo.
Es decir, la invalidez del contrato supone que la obligación no ha llegado a nacer válidamente y, por tanto, no existe ninguna relación contractual entre las partes y, por ende, el Ayuntamiento no tiene ninguna obligación de aprobar las revisiones de precios reclamadas apoyándose en las cláusulas de un contrato que es inexistente porque se ha declarado nulo.
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En consecuencia, será en la fase de liquidación del contrato declarado nulo donde las partes deberán solventar definitivamente los intereses económicos derivados de la ejecución parcial del contrato que se ha anulado, produciéndose el resarcimiento integral y recíproco de las prestaciones producidas entre las partes para volver así a la situación inicial. El deber de restituir y de reparar es una consecuencia legal y necesaria de la nulidad del contrato administrativo y si se hubieran producido daños entre las partes deberán indemnizarse por quien sea responsable.
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El planteamiento que ha realizado la recurrente en apoyo de su reclamación impide que pueda invocarse el enriquecimiento injusto porque sustenta su reclamación alegando el contenido de unas cláusulas contractuales que son inválidas desde el inicio de la ejecución del contrato en virtud de la declaración de nulidad de éste, y esas cláusulas contractuales no pueden resurgir al margen de la declaración de nulidad del contrato administrativo, así como, de su procedimiento de liquidación. Si admitiéramos esa posibilidad, ello supondría, entonces, que la aplicación del principio de enriquecimiento injusto permitiría de facto la aplicación de cláusulas contractuales de un contrato nulo cuyos efectos serían, por tanto, idénticos a los del contrato administrativo válido.
La idea que vertebra la sentencia es que la nulidad del contrato produce efectos «ex tunc«; es decir, el vínculo contractual se considera inexistente desde su origen, por lo que las cláusulas (incluida la revisión de precios en este caso) carecen de fuerza vinculante y no pueden fundamentar ninguna reclamación económica, de manera que toda controversia económica debe resolverse en la fase de liquidación del contrato nulo (restitución recíproca de prestaciones) y no invocando el contrato como si siguiera vigente.
Por su parte la STS 1620/2025 tiene por objeto una reclamación referida a obras adicionales ejecutadas fuera del contrato original de obras, sin tramitación del debido modificado, pero con consentimiento tácito de la Administración. Esta sentencia es de especial interés en cuanto expresamente excluye de la indemnización debida al contratista por la ejecución de una prestación sin contrato los gastos generales de estructura y el beneficio industrial.
La respuesta a la cuestión de interés casacional planteada dependerá de la calificación de la naturaleza de la indemnización que reconozcamos en aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto: bien, como indemnización restitutiva, o bien, como indemnización resarcitoria.
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Al contrario, esta Sala del Tribunal Supremo, entiende que no pueden equipararse los efectos económicos derivados de un contrato administrativo con las consecuencias económicas que proceden de la realización de obras públicas que no tienen amparo ni soporte en ningún contrato aunque, como se han realizado con el consentimiento, al menos, tácito de la Administración, debe restablecerse el equilibrio económico de las partes a través del mecanismo excepcional del principio de prohibición del enriquecimiento injusto.
No obstante, restablecer ese equilibrio no puede identificarse con la compensación por el lucro cesante, ni tampoco con las consecuencias económicas que derivan de un contrato administrativo válido.
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Por consiguiente, el principio de prohibición del enriquecimiento injusto permite corregir situaciones fácticas que provocan desequilibrio patrimonial sin una causa jurídica válida, en relaciones que, carentes de apoyo jurídico, sin embargo, materialmente han existido produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Y, en esas situaciones, el contratista tiene derecho a reclamar a la Administración la obtención de un equilibrio patrimonial que implica que se le abone las obras realmente ejecutadas atendiendo al valor de lo que realmente se ha realizado que se corresponde con los costes efectivos ocasionados por la realización de esas obras.
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Atendiendo a la naturaleza restitutiva de la indemnización que deriva de la aplicación del principio de prohibición de enriquecimiento injusto, debemos concluir que la indemnización que debe otorgarse al operador económico, en esos casos, debe incluir los costes en los que ha incurrido por la realización de las obras fuera del contrato administrativo, pero no los conceptos económicos que son propios de la ejecución de un contrato válidamente celebrado y presupuestado. Y, precisamente, los conceptos económicos relativos al beneficio industrial y a los gastos generales derivan de la ejecución de un contrato administrativo en el que en el presupuesto base de licitación se incluyen los importes correspondientes al beneficio industrial y a los gastos generales como porcentajes del presupuesto de ejecución material – artículo 101.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos de Sector Público-. Presupuesto de ejecución material que no existe cuando las obras se realizan sin el soporte jurídico de un contrato administrativo válidamente celebrado y formalizado.
La sentencia analiza si una indemnización por enriquecimiento injusto debe incluir, además de los costes efectivos de las obras, los gastos generales y el beneficio industrial.
A este respecto, el tribunal puntualiza que el principio de prohibición del enriquecimiento injusto exige la concurrencia de un enriquecimiento del ente público, un empobrecimiento del contratista, la relación causal entre ambos, y la falta de causa jurídica que lo justifique; además, las obras deben derivar de actuación de la Administración (no de iniciativa fraudulenta del contratista) realizadas «a ciencia, vista y paciencia» sin objeción.
Según el Tribunal la indemnización en este caso tiene naturaleza restitutiva (no resarcitoria, ni equivalente a la de un contrato válido), de manera que busca evitar el lucro sin causa, no compensar como si hubiera contrato válido. Atendiendo a este planteamiento excluye expresamente la indemnización de los gastos generales y el beneficio industrial, porque estos conceptos solo existen dentro de un presupuesto de licitación de un contrato válidamente formalizado (art. 101.2 LCSP), inexistente aquí.
Acaba el tribunal señalando, como doctrina general, que solo se indemnizan los costes efectivos de ejecución de las obras irregulares («valor de lo que realmente se ha realizado que se corresponde con los costes efectivos ocasionados por la realización de esas obras») y nunca los márgenes propios de un contrato válido.
Por último, me referiré ala STS 744/2026 en la que se enjuicia una situación en la que se han realizado trabajos de mantenimiento urgente de edificios municipales encargados de forma irregular, sin procedimiento, ni encaje en contrato de emergencia del artículo 120 LCSP. Esta sentencia reitera que quedan excluidos gastos generales y beneficio industrial de la indemnización por enriquecimiento injusto en la restitución de prestaciones realizadas bajo un contrato/relación declarada nula o irregular.
A partir del contenido de las sentencias me permito realizar algunas consideraciones, seguro discutibles:
Primera. Ante la inexistencia jurídica del contrato no resulta aplicable ninguna cláusula contractual, incluidas las relativas al precio pactado. En consecuencia, la valoración de las prestaciones ejecutadas debe realizarse atendiendo al valor de mercado vigente en el momento en que efectivamente se realizaron, y no a los precios fijados en un contrato que carece de fuerza vinculante.
El punto de partida de esta tesis es que la declaración de nulidad de un contrato administrativo elimina cualquier fuerza vinculante de sus cláusulas, incluidas las relativas al precio. Si el contrato nunca llegó a nacer válidamente, ninguna de sus cláusulas económicas, tampoco el precio pactado, puede servir de referencia para cuantificar lo que debe restituirse.
Descartada la aplicabilidad del precio del contrato, la STS 1362/2025 indica cuál es la magnitud correcta de referencia: el valor de lo efectivamente recibido.
Y a partir de aquí surge otro interrogante ¿Cómo debe valorarse la prestación efectivamente recibida por la administración?
Si la indemnización no puede identificarse con los efectos de un contrato válido, tampoco puede identificarse con el precio que ese contrato hubiera fijado, siendo necesario acudir a una nueva valoración de la prestación.
En este sentido, el Dictamen 289/2026 del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana exige que la determinación de la compensación se efectúe
«… mediante una valoración objetiva, técnica y económicamente fundada del valor de la prestación efectivamente recibida, evitando tanto la reproducción automática del precio contractual como cualquier situación de enriquecimiento injustificado de la Administración».
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A tal efecto, cuando el órgano de contratación considere necesario verificar la adecuación del importe reclamado al valor de la prestación realizada, podrá requerir al operador económico la aportación de una justificación económica suficiente de los costes asociados a la ejecución del servicio. Esta justificación deberá permitir identificar, al menos de forma razonable, los elementos principales que han intervenido en la prestación del servicio.
En términos generales, dicha justificación podrá referirse, entre otros aspectos, a:
- los costes de personal directamente vinculados a la prestación del servicio, incluyendo las retribuciones y cargas sociales del personal adscrito a su ejecución;
- los costes derivados de la utilización de medios materiales o técnicos necesarios para la prestación;
- los gastos operativos asociados al funcionamiento del servicio, tales como consumos, suministros, mantenimiento o servicios auxiliares;
- y, en su caso, otros costes específicos directamente relacionados con la actividad desarrollada.
La acreditación de estos elementos podrá realizarse mediante la aportación de documentación contable o económica que permita identificar los recursos empleados en la ejecución de la prestación, tales como nóminas y seguros sociales del personal afectado, facturas de suministros o materiales utilizados, registros de dedicación del personal, contratos de arrendamiento o utilización de equipos u otros documentos equivalentes.
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A tal efecto, resulta procedente incoar un procedimiento específico destinado a la liquidación o reconocimiento de las prestaciones efectivamente realizadas sin cobertura contractual válida, en el que se incorporen los informes técnicos del servicio gestor que acrediten la efectiva realización del servicio y su utilidad para la Administración, así como la documentación económica aportada por el operador económico para justificar el valor de la prestación ejecutada.
En el marco de dicho procedimiento deberá concederse al interesado un trámite de audiencia para que pueda formular las alegaciones que estime oportunas y aportar la documentación adicional que considere pertinente para acreditar los costes o el valor económico de la prestación realizada. Asimismo, el expediente deberá incorporar los informes técnicos, jurídicos y, en su caso, de control interno que resulten procedentes, de conformidad con la normativa aplicable, con el fin de garantizar la adecuada valoración de las circunstancias concurrentes.
En este mismo sentido, el Informe 3/2026, de 15 de julio, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón señala que
La vía idónea para cuantificar la indemnización restitutiva será someter el importe facturado a un informe de valoración por parte de la Administración contratante. Este informe tendrá por objeto depurar las partidas correspondientes a los gastos generales y al beneficio industrial incorporados en el precio, si estas no estuviesen ya desglosadas, garantizando que el pago se limite estrictamente a restituir el coste efectivo generado para el empresario.
A partir de lo expuesto me permito una conclusión adicional: si la indemnización a abonar en caso de enriquecimiento injusto se corresponde con el valor de mercado de la prestación en el momento de su ejecución, teniendo en cuenta la evolución de los precios sobre todo en el ámbito de la obra pública, es fácil concluir que existirá una incremento del valor de la prestación ejecutada por el contratista respecto a su valoración de acuerdo al precio establecido en el contrato; máxime si tenemos en cuenta que en este caso no procederá la aplicación de la baja de licitación en la determinación del valor de la prestación.
Segunda. La exclusión jurisprudencial de los gastos generales del importe a indemnizar solo hace referencia a su aplicación automática como porcentaje de acuerdo a lo establecido en el artículo 101.2 de la Ley de Contratos del Sector Público en relación con el artículo 131 del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, pero no impide el reconocimiento de aquellos gastos generales que el operador económico acredite haber soportado efectivamente y que guarden relación con la prestación ejecutada. Así por ejemplo, en el caso de una obra debería incluirse dentro de la indemnización restitutoria los gastos de la estructura administrativa de la empresa (departamento de facturación, gestión de nóminas, etc.) en la medida que la empresa acredite que incurrió en un coste real de estructura imputable a esa obra; la dificultad se presentará en la forma de prueba.
La STS 1620/2025 fija la doctrina de exclusión de gastos generales en términos que es preciso leer con atención: la razón de la exclusión es su automatismo, no su improcedencia. Situación distinta se hubiera producido si el TS hubiera resuelto la improcedencia de tales gastos en la cuantificación de la indemnización restitutoria.
A este respecto debe tenerse en cuenta que el TS configura a la indemnización procedente como restitutoria, es decir, busca devolver a las partes a la situación previa al contrato, por lo que se deben indemnizar todos los gastos en que haya incurrido el contratista y que sean imputables a la prestación sin contrato, y dentro de este concepto deben incluirse los gastos generales siempre que sean debidamente acreditados.
Tercera. El beneficio industrial queda fuera del coste efectivo de la prestación por lo que no debe incluirse dentro de la indemnización restitutoria. En este caso no es una cuestión de prueba sino de su propia naturaleza jurídico-económica.
El enriquecimiento injusto exige, según la STS 1620/2025 «el empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable». El beneficio industrial no responde a esta idea: el contratista no se ha empobrecido sino que ha dejado de ganar.
El beneficio industrial es la retribución del riesgo y ventura empresarial asumidos en virtud de un contrato válido; su causa jurídica es el contrato mismo. Desaparecido el contrato, desaparece la causa de la retribución.
Continuará.
«Las prestaciones sin contrato I. La continuidad de la prestación»
