Es previsible que se produzcan intervenciones de la Administración sobre las situaciones jurídico individuales de los particulares, sin seguir el procedimiento, o también sin que en el procedimiento se hayan respetado todos los trámites del mismo, por ejemplo resolver fuera de los seis meses un expediente sancionador, o se haya resuelto un expediente urbanístico sin solucionar y estimar o desestimar las alegaciones sobre el mismo o conceder unos derechos edificatorios, sin haber cumplido los trámites de la ley pertinente, ejemplo la ley urbanística de la Comunidad Autónoma, con la presentación y cumplimiento de los instrumentos urbanísticos de desarrollo de la zona.
O estar alargando el procedimiento de una ejecución de obra fuera de lo autorizado municipalmente, habiendo por otro lado imposibilitado la declaración de obra nueva y división horizontal, y la entrega de las viviendas a los compradores, que no tienen, ni tendrán licencia de primera ocupación, pero que ya han ocupado algunas viviendas y tienen luz de obra.
Todo eso debe llevar a una estimación de la situación y al análisis de si la Administración ha cumplido todos los trámites para regularizar la situación juridica individualizada.
La sentencia del T.S. de 6.3.1997, pont, Xiol Ríos, viene a señalar y resolver una situación de ocupación por la Administración de una calle desde hace más de 26 años, y respecto de la cual alega adquisición por prescripción legal y señala, entre otras cuestiones,
…«La ocupación por el poder público de un bien inmueble, que permanece en posesión de su dueño, sin seguir los trámites que exige la normativa sobre expropiación forzosa comporta una vulneración de la garantía indemnizatoria que la Constitución reconoce en favor de la propiedad como derecho fundamental (artículo 33 de la Constitución) y coloca a la administración en el terreno de las llamadas vías de hecho, que se producen, entre otros supuestos, cuando la administración actúa totalmente al margen del procedimiento establecido.
Cuando estas circunstancias ocurren resulta imposible admitir que la posesión así adquirida pueda considerarse pacífica en el sentido del artículo 1959 del Código civil. No cabe, sin embargo, descartar -y para ello es menester un examen de las circunstancias del caso- que una posesión adquirida de manera no pacífica por la administración pueda pasar a serlo por el consentimiento o la pasividad posterior del propietario, pues la jurisprudencia civil exige que el carácter no pacífico de la posesión, manifestada por la oposición del verus dominus, tenga una continuidad en el tiempo.
Tratándose, sin embargo, de la posesión adquirida de esta manera no pacífica por el poder público, la existencia de actos del verus dominus que restituyan a la posesión su carácter pacífico debe valorarse de modo restrictivo, dada la situación de preponderancia que la administración ostenta en virtud del ejercicio del poder, de tal suerte que los actos de aparente aquiescencia a la posesión pueden obedecer fácilmente a mera tolerancia por parte del dueño, la cual, según el artículo 1942 del Código civil, no confiere eficacia para la usucapión a los actos de posesión que se benefician de ella.
Así, el hecho de que no se produzca una reacción inmediata de los propietarios por la vía de los interdictos o de los remedios jurídicos establecidos contra la vía de hecho, y de que no se impugne después la ocupación realizada por la administración, no permitirá siempre entender que la posesión, inicialmente no pacífica, ha pasado a serlo, pues el ejercicio de las prerrogativas de autotutela decisoria y ejecutiva, de la potestad de revisión de oficio y de la de indemnizar los daños y perjuicios causados que la administración tiene en sus manos, en estrecha vinculación con la sujeción al principio de legalidad que debe presidir su actuación, permiten confiar al particular afectado en que la propia administración, de haber procedido de manera no adecuada al ordenamiento jurídico, ajustará a él las consecuencias de su conducta remediando la agresión sufrida. Cabe por ello imputar a tolerancia actitudes que si fuera otro el sujeto ocupante de los bienes, podrían ser reveladoras de una pasividad ante la ocupación violenta suficiente como enervar la naturaleza no pacífica de la posesión.
TERCERO.- En el caso examinado, las circunstancias concurrentes abonan la interpretación de que la ocupación inicial se produjo por la vía de hecho, con privación de la posesión a los propietarios del terreno, de tal suerte que no puede considerarse, según lo razonado, que la posesión así ganada tenga la condición de pacífica que exige el artículo 1941 del Código civil para que pueda aprovechar para la usucapión.
En efecto, como la sentencia recurrida destaca, la ocupación de los terrenos propiedad de los recurrentes por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid para la construcción de una calle que se hallaba finalizada en 1956 tuvo lugar sin que conste que hubiese mediado el correspondiente expediente expropiatorio (o cualquier negocio traslativo del dominio) y el examen del expediente administrativo formado por la administración municipal permite deducir que efectivamente hubo una ocupación por la vía de hecho del terreno que se hallaba en posesión de sus propietarios, pues no se ha justificado que el paraje fuera de uso público o que hubieran existido actos que legitimasen la ocupación distintos de los instrumentos de planeamiento que preveían en la zona la existencia de un vial, o cualquier otro hecho con efectos análogos.
La sentencia recurrida, como pone de relieve la parte apelante, reconoce que los actos de los propietarios que constan en las actuaciones no son suficientes, al menos en principio, para la interrupción de la posesión por la administración. No obstante, teniendo en cuenta que ésta no fue ganada pacíficamente, no es menester que dichos actos tenga virtualidad para interrumpirla, sino que basta con que, de acuerdo con lo razonado, no reflejen una actitud de los propietarios despojados de consentimiento o pasividad ante el despojo suficiente para convertir en poseedor pacífico al detentador violento. Ello no es así, pues el escrito que presentaron ante la administración en 1964, al igual que la mención en la escritura de compraventa de 1962, denotan la convicción de los propietarios, que hacen patente ante la administración, de que la ocupación sólo se justificaba por expropiación, como acertadamente dice la sentencia apelada; de tal suerte que lo que cabe apreciar en los propietarios es una tolerancia con la ocupación por la vía de hecho de sus terrenos fundada en la confianza, que manifiestan una y otra vez, de que se les fije el justiprecio por medio de la tramitación del procedimiento señalado legalmente. No consta qué ocurrió en las reuniones que la administración convocó con los propietarios para aclarar la situación, y ni siquiera que se celebraran; pero no puede perjudicar a los particulares la omisión imputable a la administración de cualesquiera datos que aporten luz sobre dichos extremos. Antes bien, la notable vacuidad del expediente favorece, por la vía de la presunción racional, las conclusiones antes adoptadas.
CUARTO.- Alega también la gerencia recurrente que puede entenderse operada la prescripción ordinaria, pues concurre buena fe en el ayuntamiento, el cual en 1964 intenta poner en claro la situación sin que en 23 años verifiquen los interesados actuación alguna.
Esta alegación debe ser desestimada. La administración no niega en la convocatoria a los propietarios que proceda el expediente de justiprecio, lo que permite poner en duda, como pone de manifiesto la sentencia recurrida, que concurra buena fue, pues, como dice la sentencia de esta sala de 6 de diciembre de 1980 «no puede admitirse la existencia de buena fe cuando está pendiente la tramitación, correspondiendo esta iniciativa a la administración, el expediente para señalar el justiprecio de la cosa ya ocupada». En el caso examinado, ciertamente, no conocemos si en las reuniones que debieron de celebrarse la administración justificó de otro modo su actitud, pero la ausencia de datos sobre este extremo, como se ha razonado, sólo a ella es imputable, por lo que debe mantenerse la conclusión sobre la inexistencia de buena fe a la vista de los datos que permite conocer el expediente.
Por otra parte, tampoco concurre el requisito del justo título, exigible para la usucapión ordinaria, pues los instrumentos de planeamiento no legitiman directamente para la ocupación, como pone de manifiesto la sentencia apelada, si no es por medio de las actuaciones de ejecución del plan, en las cuales, únicamente, puede fundarse la existencia de un título hábil para la usucapión.
…(la parte adherida) en (esa) de parte adherida a la apelación, insiste en que la prueba practicada pone de manifiesto la inedificabilidad de la parcela resultante de la exclusión operada por la ocupación, por lo que debió acordarse la oportuna indemnización.
Debemos, sin embargo, para apoyar la desestimación de esta pretensión, confirmar la argumentación de la sentencia apelada, en el sentido de que en el seno del expediente expropiatorio es donde ha de procederse al examen de las limitaciones de edificabilidad que la ocupación del terreno puede haber llevado consigo y a su valoración, en el caso de que efectivamente exista un perjuicio o una disminución patrimonial por este concepto. No obsta a esta conclusión el que el terreno, como la sentencia recurrida admite, pueda adquirirse por la administración en virtud de acuerdo, pues cabe suponer que la parte interesada hará valer para llegar a un acuerdo, que de su voluntad depende, la pretensión de que le sean indemnizados todos los conceptos que considera que deben dar lugar a ello…».
Ya han pasado desde esa sentencia más de 25 años, pero se mantiene en vigor su doctrina, que en esencia se reduce a que la Administración tiene, para llevar a cabo una actuación sobre un particular, que sujetar la misma a todo el procedimiento, plazo de resolución, audiencia del particular o particulares afectados, notificación del procedimiento en voluntaria para constituir título ejecutivo a los efectos del embargo, cuando proceda.
