El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha recordado hace unos días cómo han de interpretarse determinadas precisiones de la regulación que admite la modificación de los contratos públicos. Sabemos lo que esta normativa trata de evitar: que, una vez firmado el contrato, ni decisiones administrativas ni pactos bilaterales alteren las cláusulas, la esencia del contenido de ese contrato, frustrando la igualdad que ha de garantizarse entre todos los empresarios interesados en la adjudicación. Ha sido éste un punto neurálgico en la lucha por el cumplimiento correcto de la legislación de contratación. Si la Administración quiere aumentar la obra, incrementar los suministros, si el contratista ofrece otras prestaciones o modular las comprometidas en los pliegos, en esos casos, procede impulsar un nuevo procedimiento de contratación, con la información suficiente, con el fin de que todos aquellos interesados puedan presentar sus propuestas.
Resulta imprescindible cuidar con rigor la adecuada satisfacción de este régimen jurídico, máxime cuando la mayoría de los contratos se impulsan gracias a los cuantiosos fondos europeos. Una infracción de la legislación de la Unión puede conducir a ver minoradas tales ayudas. Esto es lo que me ha llevado a dar noticia de esta sentencia que tiene fecha de 7 de diciembre de 2023 (c-441/22 y c-443/22).
Acumula el Tribunal de Luxemburgo dos asuntos que proceden del Tribunal Supremo de Bulgaria de los que son protagonistas dos ayuntamientos y que, pese a referirse a contratos de una cuantía inferior al umbral que impone la aplicación de la Directiva europea, las cuestiones planteadas se consideraron de notable interés para garantizar la interpretación uniforme en todos los Estados miembros y evitar así divergencias.
El primer conflicto traía causa del contrato adjudicado para la construcción de un gimnasio. El empresario se había comprometido a llevarlo a cabo en un plazo máximo de 235 días y antes del 30 de noviembre de 2019. Meses después de la formalización, a consecuencia de inclemencias meteorológicas, de varias actas de suspensión y de otras «circunstancias imprevistas«, se acordó fijar otra fecha máxima para la terminación de las obras, 30 de enero de 2020. Pese a ello, el acta de conformidad se firmó el 24 de febrero, esto es, descontando la paralización de las obras, se había ejecutado durante 264 días.
El Ayuntamiento no adoptó ninguna medida contra el contratista, ninguna penalidad. Sin embargo, al supervisar el contrato, la autoridad que gestiona los Fondos europeos advirtió del incumplimiento de la legislación de contratación. Consideró que se había producido una modificación ilícita del contrato con relación a la duración y estableció una corrección financiera del 25% de la ayuda comprometida.
Decisión similar -una corrección financiera del 25%- adoptó esa autoridad que gestiona los Fondos europeos con relación a otro contrato celebrado por otro ayuntamiento. En este segundo caso se había encargado el acondicionamiento del paseo marítimo en ese municipio en un escueto plazo de 45 días. La ejecución hubo de retrasarse, se firmaron varias actas de suspensión tanto por la penosa situación meteorológica como también porque la Ley del litoral del Mar Negro prohíbe la realización de obras durante las semanas que dura la temporada turística (en concreto, desde el 15 de mayo hasta el 1 de octubre). Se recepcionó la obra a los 250 días de firmar el contrato y tampoco el ayuntamiento abrió ningún procedimiento para recalcular el precio o sancionar al contratista.
Los dos ayuntamientos recurrieron por separado esa reducción de la ayuda al considerar que no se había producido ninguna modificación de los contratos. Nada habían convenido, no habían firmado por escrito nuevos pactos ni acuerdos expresos. La prolongación de la ejecución de esos contratos había derivado de circunstancias «imprevistas» que podían ampararse en la normativa europea. Los Tribunales de instancia les dieron la razón, sin embargo en los procedimientos en casación ante el Supremo, se suscitaron suficientes dudas que abrieron los interrogantes de varias cuestiones prejudiciales.
En concreto, si resultaba imprescindible para modificar un contrato que constara un acuerdo explícito. La respuesta era bien sencilla: la modificación de un contrato administrativo no puede depender de la existencia de un nuevo documento escrito pues eso facilitaría de manera notable eludir la regulación. Será suficiente atender a las actuaciones, comprobar los hechos, analizar las circunstancias para confirmar que se ha producido una alteración de los compromisos y las obligaciones que integran el contenido del contrato.
Más interés tenían otras cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de esas «circunstancias imprevisibles» que pueden modular los contratos. La propia Directiva europea recuerda en sus considerandos la necesidad de adoptar cierta flexibilidad ante circunstancias ajenas e inesperadas.
El resumen de los hechos permitía deducir que el mal tiempo que impidió algunos días los trabajos, esa situación meteorológica que los retrasó, no era tan desconocida y entraba dentro de las pautas habituales en esos meses. Y, sobre todo, haber desatendido la prohibición de una Ley, como era la de protección del litoral del Mar Negro, suponía una negligencia por parte de quienes habían preparado en el ayuntamiento los pliegos que no podía acogerse dentro de la locución «circunstancias imprevisibles«. Lo inesperado e impensable es la ignorancia de esa Ley.
Esta sentencia muestra, una vez más, el trato exquisito en la utilización de los fondos públicos. Y si las autoridades administrativas no observan el cumplimiento riguroso de la Ley, están los Tribunales y las instituciones europeas para garantizar el buen uso de tales fondos. Porque no basta con perseguir la corrupción, por supuesto que hay que perseguirla, pero los ciudadanos también nos merecemos una buena administración en el cuidado de los escasos recursos públicos y en el cumplimiento de la Ley.
