La nueva imputación presupuestaria de los abonos a cuenta por operaciones preparatorias en el contrato de obras.

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La Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, ha introducido una modificación en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, con incidencia en el ámbito de la contratación.

Tal modificación se produce con la introducción de una nueva disposición adicional vigésima cuarta con la siguiente redacción:

Los abonos a cuenta derivados de las operaciones preparatorias realizadas como instalaciones y acopio de materiales o equipos de maquinaria pesada adscritos a la obra, en los términos regulados en el apartado segundo del artículo 240 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, se imputarán presupuestariamente al capítulo 8 “Activos financieros”.

Esta nueva regulación afecta a los abonos realizados por el órgano de contratación para operaciones preparatorias en el ámbito de un contrato de obras.

Artículo 240. Certificaciones y abonos a cuenta.

2. El contratista tendrá también derecho a percibir abonos a cuenta sobre su importe por las operaciones preparatorias realizadas como instalaciones y acopio de materiales o equipos de maquinaria pesada adscritos a la obra, en las condiciones que se señalen en los respectivos pliegos de cláusulas administrativas particulares y conforme al régimen y los límites que con carácter general se determinen reglamentariamente, debiendo asegurar los referidos pagos mediante la prestación de garantía.

El desarrollo reglamentario al que alude la LCSP lo encontramos en el artículo 155 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Artículo 155. Abonos a cuenta por materiales acopiados.

1. El contratista tendrá derecho a percibir abonos a cuenta hasta el 75 por 100 del valor de los materiales acopiados necesarios para la obra previa autorización del órgano de contratación que tendrá por único objeto controlar que se trata de dichos materiales y que se cumplen los siguientes requisitos:

a) Que exista petición expresa del contratista, acompañando documentación justificativa de la propiedad o posesión de los materiales.

b) Que hayan sido recibidos como útiles y almacenados en la obra o lugares autorizados para ello.

c) Que no exista peligro de que los materiales recibidos sufran deterioro o desaparezcan.

d) Que el contratista preste su conformidad al plan de devolución a que se refiere el apartado 4 de este artículo.

2. Las partidas correspondientes a materiales acopiados podrán incluirse en la relación valorada mensual o en otra independiente.

3. A efectos del cálculo del valor unitario del material se tomará el resultado de aplicar el coeficiente de adjudicación al valor del coste inicial fijado en el correspondiente proyecto, incrementado, en su caso, en los porcentajes de beneficio industrial y gastos generales.

Si la unidad de obra donde se encuentra el material objeto del abono no tuviera la reglamentaria descomposición de precios y no figurara en el proyecto el coste inicial se fijará por la dirección de la obra, no pudiendo sobrepasar el 50 por 100 del precio de dicha unidad de obra.

4. La dirección de la obra acompañará a la relación valorada un plan de devolución de las cantidades anticipadas para deducirlo del importe total de las unidades de obra en que queden incluidos tales materiales.

Cuando circunstancias especiales lo aconsejen el órgano de contratación, a propuesta de la dirección de la obra, podrá acordar que estos reintegros se cancelen anticipadamente en relación con los plazos previstos en el plan de devolución.

5. Solamente procederá el abono de la valoración resultante del apartado 3 cuando exista crédito suficiente con cargo a la anualidad correspondiente en el ejercicio económico vigente. En el caso de que no se pudiera cubrir la totalidad del abono a cuenta reflejado en la relación valorada, se procederá al abono que corresponda al crédito disponible de la anualidad del ejercicio económico de que se trate.

A partir de esta normativa se discutió sobre la naturaleza de estos abonos a cuenta; en concreto, se discutió si su finalidad era favorecer al contratista permitiendo que contase con la financiación necesaria para realizar la obra o si su finalidad era resarcir al contratista de los costes reales en los que había incurrido al aportar materiales a la obra antes de que se hubiesen ejecutado las unidades de obra correspondientes. La IGAE, en su Circular 6/2015, de 10 diciembre, se inclinó por esta segunda tesis.

Al respecto, debe señalarse, en primer lugar, que a juicio de esta Intervención General, la finalidad inmediata de esta figura no es favorecer que el contratista cuente con la financiación necesaria para realizar la obra, dado que el contratista debe disponer de las condiciones mínimas de solvencia económica y financiera fijadas por el órgano de contratación para poder ser adjudicatario de un determinado contrato de obras, sino que la finalidad de dicha figura es resarcir al contratista de los costes reales en los que haya podido incurrir al aportar materiales a la obra antes de que se hayan ejecutado las unidades de obra en que deban ser incluidos y abonados, sin perjuicio de que, en última instancia, ello favorezca la financiación del contratista.

Por tanto, siguiendo el criterio de la IGAE, podíamos concluir que estos abonos retribuían al contratista el material de obra adquirido, sin que tuviesen la consideración de “préstamo” a favor del contratista. Siguiendo esta postura el abono a cuenta se imputaba presupuestariamente al mismo concepto que la obra, en general al capítulo VI “inversiones reales”. Y también en coherencia con tal naturaleza la devolución de los abonos a cuenta concedidos se efectuaba deduciendo su importe en aquellas certificaciones de obra que incluían las unidades de obra en que quedaba incluidos tales materiales.

La interpretación de la IGAE resultaba coherente con los Principios Contables Públicos que a este respecto establecen

78. Con carácter excepcional también deberán contabilizarse como gastos aquellos actos de reconocimiento y liquidaciones de obligaciones que no impliquen una ejecución de obras real. Tal es el caso contemplado en el artículo 143 del R.G.C.E. cuyo tenor establece: «La Administración podrá verificar también abonos a cuenta por operaciones preparatorias realizadas por el contratista, como instalaciones y acopio de materiales o equipos de maquinaria pesada adscritos a la obra…». La razón de este mecanismo contable supone, además de una evidente facilidad operativa, una aplicación del denominado principio de «importancia relativa». En este sentido, la cuantía de los acopios abonados al contratista supone, cuantitativamente, un porcentaje no significativo respecto al total de volumen de la obra a certificar.

Este procedimiento, a mi juicio correcto, deberá ser modificado en aplicación de la nueva disposición adicional vigésima de la Ley General Presupuestaria. A juicio del legislador los abonos a cuenta deben tener la naturaleza de activo financiero; al respecto recordemos que según la Resolución de 20 de enero de 2014, de la Dirección General de Presupuestos, por la que se establecen los códigos que definen la clasificación económica, el capítulo VIII de gastos “Activos financieros”

Comprende los créditos destinados a la adquisición de activos financieros, que puedan estar representados en títulos valores, anotaciones en cuenta, etc., así como los destinados a la constitución de depósitos y fianzas.

A partir de ahora los abonos a cuenta deberán ser imputados presupuestariamente al Capítulo VIII de gastos “activos financieros” cuando se conceden, mientras su reintegro por el contratista deberá ser imputado al mismo capítulo de ingresos cuando se apruebe la certificación de obra en las que se incluyan las unidades de obra en las que queden incluidos tales materiales.

Pero, como esto no permitiría reflejar el total coste de la obra en la aplicación presupuestaria que la financie será necesario, a mi juicio, que cuando se tramite el documento contable de reconocimiento de la obligación (O/OK) respecto a la certificación de obra se realice un descuento por el importe del abono a cuenta que se reintegre para su aplicación en formalización al capítulo VIII de ingresos.

La explicación de este cambio de rumbo quizá se encuentre en el cómputo del déficit en términos de contabilidad nacional. En términos generales, el déficit (entendido como capacidad o necesidad de financiación) resulta de la diferencia entre los ingresos y gastos no financieros; es decir, y esto con muchas matizaciones, no se tienen en cuenta la variación de activos y pasivos financieros. Según esta nueva imputación los abonos a cuenta solo se computarán a efectos del déficit cuando se apruebe la certificación de obra en la que se descuenten.

 Quizá vayan por ahí los tiros o quizá no.

1 Comentario

  1. Muchas gracias por el articulo que lo expone tan bien.
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    Un saludo.

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