Los límites de la contratación pública: servicios personales de emergencia y transporte sanitario asociado.

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Una vez más el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha tenido que pronunciarse sobre el alcance de las exclusiones del ámbito de la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo de, 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública (en adelante la Directiva) de determinados servicios, los de prevención de riesgos, en conexión con su posible adjudicación a entidades sin ánimo de lucro. De nuevo la cuestión surge de la oposición de una empresa de servicios, de transporte sanitario en este caso, a «la adjudicación del contrato de los servicios de socorro para un período de cinco años» al margen de los procedimientos de la Directiva. Dicho contrato «se refería, en particular, a la utilización de vehículos de socorro municipales, por una parte, para las intervenciones de emergencia, con el cometido principal de atender y prestar asistencia de urgencia a pacientes mediante un técnico en transporte y emergencias sanitarias asistido por un socorrista, y, por otra parte, para el transporte en ambulancia, con el cometido principal de atender y prestar asistencia a pacientes mediante un socorrista asistido por un auxiliar de transporte sanitario» (§ 11 Sentencia de 21 de marzo de 2019, Falk vs. Stadt Solingen).

El debate se centra tanto en el ámbito objetivo de la exclusión prevista en el artículo 10.h) de la Directiva, por un lado, como en el ámbito subjetivo de la misma en dicho precepto. Son así los conceptos de «defensa civil, protección civil y prevención de riesgos», primero, y de «organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro», después, los que centran la atención del Tribunal de Justicia en su Sentencia de 21 de marzo de 2019, Falk vs. Stadt Solingen (en adelante Sentencia Falk) para determinar en el caso, fijando criterios generales, si los servicios objeto del contrato realizado por el ayuntamiento de Solingen encajan o no en la exclusión prevista en el artículo 10.h) de la Directiva, o si, por el contrario, deben considerarse contratos sujetos, en su caso, al régimen simplificado regulado en el artículo 74 a 77 de la Directiva.

Para resolver la cuestión el Tribunal de Justicia aborda el análisis de lo que haya de entenderse por servicios de defensa civil, protección civil y, especialmente, prevención de riesgos. Constatado por este que, sin descartar absolutamente los dos primeros, que requieren hacer frente a una emergencia determinante de un daño colectivo, los servicios objeto del caso encajan con mayor naturalidad en el tercero, el concepto de prevención de riesgos, que puede tener alcance colectivo o individual. Para el Tribunal de Justicia constituye el de “prevención de riesgos” un concepto autónomo del Derecho europeo que ha de ser objeto de interpretación común en todos los Estados de modo que se garantice su efecto útil. Una interpretación literal y sistemática de la exclusión obliga a entender, a juicio del Tribunal, que los servicios individuales de prevención de riesgos comprenden los que constituyen objeto del contrato porque, de otro modo, ningún sentido tendría hacer referencia específica a una realidad incluida en los conceptos de defensa civil y protección civil; la exclusión no llegaría a producir el efecto pretendido según el considerando 28 de la Directiva, que no es sino evitar su aplicación a «determinados servicios de emergencia prestados por organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro, ya que sería difícil preservar la especial naturaleza de estas organizaciones en el caso de que los proveedores de servicios tuvieran que elegirse con arreglo a los procedimientos establecidos en la presente Directiva» (§ 31 a 34 de la Sentencia Falk); y no tendría sentido alguno la contraexcepción relativa a los “servicios de transporte en ambulancia de pacientes” dado que nunca podrían incluirse, por su carácter individual, en la excepción.

No basta lo anterior, sin embargo, para dar respuesta a la cuestión del ámbito objetivo de la exclusión. Es preciso analizar, como hace el Tribunal, si el servicio objeto del contrato encaja, y en qué condiciones, en los códigos CPV 75252000-7 (servicios de socorro) y 85143000-3 (servicios de ambulancia). Nuevamente el Tribunal proporciona respuesta afirmativa, si bien condicionada. Y es que, a su juicio, si bien «no cabe duda de que el código CPV 75252000-7 (servicios de socorro) se asigna a la atención y asistencia urgente de pacientes prestada, además, en un vehículo de socorro por un técnico en transporte y emergencia sanitarias/socorrista» (§ 40 de la Sentencia Falk), en lo que respecta al código CPV 85143000-3 (servicios de ambulancia)

A juicio del Tribunal, concretando el alcance de la exclusión del artículo 10.h) de la Directiva, «esta disposición en favor de los servicios de prevención de riesgos solo puede beneficiar a determinados servicios de emergencia prestados por organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro y que no debe ir más allá de lo estrictamente necesario» (§ 43 de la Sentencia Falk) porque está «está indisolublemente vinculada a la existencia de un servicio de emergencia» (§ 44 de la Sentencia Falk). Ello supone, por tanto, que la mera «presencia de personal cualificado a bordo de una ambulancia no basta para demostrar, por sí sola, la existencia de un servicio de ambulancia comprendido en el código CPV 85143000-3» (§ 45 de la Sentencia Falk), pero no impide afirmar que la «pese a todo, la urgencia puede apreciarse, al menos potencialmente, si ha de transportarse a un paciente para el que existe un riesgo de agravamiento de su estado de salud durante dicho transporte» (§ 46 de la Sentencia Falk). De este modo, constatada la emergencia, aun individual, y que el servicio ha de ser realizado y se realiza por personal especializado en primeros auxilios que puede hacer frente al agravamiento del estado de salud del paciente durante el transporte, el servicio estaría incluido en el CPV 85143000-3 y en la exclusión.

La segunda cuestión determinante de la respuesta del Tribunal de Justicia se refiere al concepto de “organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro”. En el caso se suscita la cuestión por el encaje entre el concepto alemán de “asociación asistencial” y el europeo de “organización o asociación sin ánimo de lucro”, que pueden coincidir o no, cuestión que el Tribunal de Justicia remite al órgano judicial nacional (§ 52 a 58). En cualquier caso, el Tribunal de Justicia distingue la “organización o asociación sin ánimo de lucro”, relevante a los efectos del artículo 10.h) de la Directiva y caracterizadas porque su objetivo es “desempeñar funciones sociales, carecen de finalidad comercial y reinvierten los eventuales beneficios con el fin de alcanzar el objetivo de la organización o asociación (§ 59 de la Sentencia Falk), de las entidades a las que se refiere el régimen simplificado del artículo 77 de la Directiva, entre las cuales no existe equivalencia.

En definitiva, la Sentencia Falk ha resuelto la cuestión prejudicial, inclinándose decisivamente a favor de la inclusión del supuesto objeto del caso entre los excluidos de la Directiva, declarando lo siguiente:

«1) El artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, debe interpretarse en el sentido de que la excepción a la aplicación de las normas de contratación pública que establece incluye la atención y asistencia de pacientes en situación de emergencia en un vehículo de socorro por un técnico en transporte y emergencias sanitarias/socorrista, comprendida en el código CPV [Common Procurement Vocabulary (Vocabulario común de contratos públicos)] 75252000-7 (servicios de socorro) y el transporte en ambulancia cualificado, que supone, además de la prestación del servicio de transporte, la atención y asistencia de los pacientes en una ambulancia por un socorrista asistido de un auxiliar de transporte sanitario, comprendido en el código CPV 85143000-3 (servicios de ambulancia), siempre que el transporte en ambulancia cualificado lo realice efectivamente personal con formación adecuada en primeros auxilios y esté destinado a un paciente cuyo estado de salud puede agravarse durante el transporte.

2) El artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que, por una parte, se opone a que las asociaciones asistenciales reconocidas por el Derecho nacional como organizaciones de protección y defensa civiles se consideren «organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro», en el sentido de dicha disposición, en la medida en que el reconocimiento del estatuto de asociación asistencial no está supeditado en el Derecho nacional a que persiga un fin no lucrativo, y, por otra parte, que las organizaciones o asociaciones que tienen como objetivo desempeñar una función social, que carecen de finalidad comercial y reinvierten los eventuales beneficios con el fin de alcanzar el objetivo de la organización o asociación, constituyen «organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro», en el sentido de dicha disposición».

La Sentencia Falk supone así un avance más en la concreción de los límites del derecho europeo de la contratación pública. Son servicios de prevención de riesgos, excluidos de la Directiva, los basados en la «utilización de vehículos de socorro municipales, por una parte, para las intervenciones de emergencia, con el cometido principal de atender y prestar asistencia de urgencia a pacientes mediante un técnico en transporte y emergencias sanitarias asistido por un socorrista, y, por otra parte, para el transporte en ambulancia, con el cometido principal de atender y prestar asistencia a pacientes mediante un socorrista asistido por un auxiliar de transporte sanitario» siempre, en este último caso, que «esté destinado a un paciente cuyo estado de salud puede agravarse durante el transporte».

Ciertamente, esta concreción de los límites de aplicación de la Directiva debería orientar la actuación de los legisladores nacionales. No siempre es así, sin embargo, como bien sabemos en España.

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Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza (1997) ocupa plaza de Profesor Titular de Universidad en la misma Universidad y cuenta con acreditación nacional a Catedrático de Universidad (2015). Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General Técnico de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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