El Tribunal de Cuentas ha aprobado el pasado 21 de diciembre de 2021 la Moción núm. 1501 sobre la necesidad de adaptar la regulación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y Buen gobierno (LTAIBG), al marco institucional de las Entidades locales (debe tenerse en cuenta que la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos, modificó la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, para incorporar, de manera expresa, el principio de transparencia dentro de las actividades sometidas a su función fiscalizadora).
Con independencia de otras cuestiones que aborda la Moción, como la adaptación de determinadas obligaciones de publicidad activa (en algunos casos precisándolas y en otros ampliándolas) y de los procedimientos sancionadores en materia de buen gobierno al marco institucional de las Entidades locales, en esta entrada interesa destacar la preocupación que expresa el Tribunal de Cuentas sobre la difícil situación de las pequeñas Entidades locales para cumplir las obligaciones de publicidad activa.
El precedente de la Moción que comentamos se encuentra en el «Informe de fiscalización del cumplimiento de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno en las entidades locales» (núm. 1418), aprobado por el Tribunal de Cuentas el 22 de diciembre de 2020, y asumido por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su Resolución de 18 de mayo de 2021 (BOE 27-9-2021). Esta fiscalización, que se centró en verificar el cumplimiento de los preceptos de la LTAIBG sobre publicidad activa, verificó la existencia, en términos generales, de deficiencias significativas en el grado de cumplimiento de las prescripciones de la Ley, en materia de publicidad activa, entre las entidades locales de reducida dimensión, y ello debido a la escasa disponibilidad de recursos financieros, técnicos y humanos.
En esta nueva Moción, el Tribunal de Cuentas afirma abiertamente que las obligaciones de publicidad pueden resultar excesivas para municipios de menor población y las EATIM (existentes a la entrada en vigor de la Ley 27/2013), especialmente las obligaciones de naturaleza económica y presupuestaria -como las relativas a la contratación, los convenios, las subvenciones y ayudas públicas, los presupuestos o las cuentas anuales-, que, por su volumen, complejidad y necesidad de actualización periódica, requieren disponer de suficiente infraestructura administrativa y tecnológica, de la que carecen generalmente muchas de las referidas entidades locales.
Asimismo, la Moción considera que determinadas categorías de información pública a las que hace referencia la LTAIBG, son escasamente relevantes en el ámbito de las entidades locales de reducida dimensión. Así, la información sobre aspectos como los planes y programas anuales y plurianuales, con evaluación de su grado de cumplimiento y resultados, la mayor parte de la información de relevancia jurídica, las encomiendas de gestión, los informes de auditoría de cuentas o la información estadística para valorar el grado de cumplimiento y calidad de los servicios públicos, entre otros, resultan de escasa aplicación para dichas entidades.
En consecuencia, el Tribunal de Cuentas plantea que, por razones de proporcionalidad, sería aconsejable que, en la LTAIBG o en su normativa reglamentaria de desarrollo (esto último descartable, pues todos los borradores se han plateado como normas no básicas), se estableciera un régimen básico especial, en materia de transparencia de la información pública, para estas entidades locales de reducida dimensión.
«En dicho régimen básico pueden regularse modulaciones a las obligaciones de publicidad activa, de manera que pueda adaptarse su exigencia en función de las características de dichas entidades, sin que ello suponga un menoscabo a los derechos de los ciudadanos, que podrían disponer de toda la información pública que resulte obligatoria a través del ejercicio del derecho de acceso». Así, entre otras modulaciones, se apunta la adaptación de la periodicidad de actualización de los contenidos o el establecimiento de umbrales económicos mínimos que delimiten las obligaciones de información.
También considera el Tribunal de Cuentas que deben preverse medidas expresas de apoyo y asistencia a las entidades a las que resulte de aplicación el mencionado régimen especial, por parte de entidades supramunicipales, comunidades autónomas y la Administración General del Estado: «Dichas medidas pueden incluir actuaciones de soporte tecnológico, como facilitar la disponibilidad de portales de transparencia o establecer la automatización de procesos para la publicación de información, así como la dotación de recursos personales y materiales que precisen para el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa».
Y, en este sentido, la Moción sugiere incluir, entre las competencias propias de las entidades de carácter supramunicipal (como las diputaciones provinciales y los cabildos y consejos insulares), la relativa a la prestación de dichos servicios relacionados con la transparencia, mediante la oportuna modificación al efecto de la LRBRL, bien como una nueva competencia o bien incluyéndose en la de prestación de los servicios de administración electrónica, a que se refiere la letra g) del artículo 36.1 de la LRBRL.
Por nuestra parte, debemos recordar que, si bien la LTAIBG sí contempló expresamente determinadas, no ya modulaciones, sino exenciones del cumplimento de las obligaciones de publicidad activa para las Corporaciones de Derecho Público (D.A. 3ª) y para las entidades sin ánimo de lucro (art. 5.5), olvidó por completo la extraordinaria diversidad de nuestra planta local, en la cual nada menos que el 60 % de los municipios españoles tiene menos de 1.000 habitantes (4918 de un total de 8122, según cifras de 2015).
Asimismo, las leyes autonómicas sobre transparencia, en términos generales, no han hecho sino agravar la situación, pues en una suerte de competencia por el título de la ley más pro-transparencia, han incrementado exponencialmente los deberes de publicidad activa de las entidades de su ámbito de aplicación, incluidas las entidades locales. Tanto es así que la ley más reciente en la materia, la Ley 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, en un giro a la tendencia anterior, ha optado por limitar el elenco de obligaciones de las entidades locales a las ya ordenadas en la Ley básica estatal, sin perjuicio de las normas y ordenanzas que ellas mismas aprueben haciendo uso de su autonomía (art. 10.2).
Es cierto que, hasta la fecha, el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa carece de consecuencias jurídicas directas, más allá del posicionamiento en los variados (y, en ocasiones, dudosos) rankings que se publicitan. Esto es así porque la LTAIBG no establece ningún régimen sancionador básico en materia de transparencia (el art. 9 no lo es, según la D.F. 4ª), a diferencia de lo que sucede en materia de buen gobierno.
Por su parte, si bien es cierto que la mayoría de las leyes autonómicas sobre transparencia sí incluyen un régimen sancionador, deben añadirse dos precisiones. De un lado, en seis Comunidades Autónomas no existe tal régimen sancionador (Castilla y León, Galicia, Illes Balears, La Rioja, País Vasco y Región de Murcia). Pero, además, en las comunidades que sí disponen de un régimen sancionador, en relación con las entidades públicas, como son las entidades locales, los incumplimientos legales se reenvían al régimen disciplinario que en cada caso resulte aplicable, lo que supone, en la práctica, debido a la conocida posición preeminente del alcalde en el gobierno local, tanto como pretender que éste se sancione a sí mismo.
Con todo, sigue en pie la necesidad de dar una respuesta a la ciudadanía de la España vaciada. Y, a mi modo de ver, esa respuesta no debe venir tanto en la exención o modulación de los deberes (realmente) mínimos ordenados en la LTAIBG, como en la imposición (no la mera facultad) del apoyo técnico a los pequeños municipios e EATIM por parte de las diputaciones y demás entidades con función institucional de cooperación local.
Un apoyo que, además, sea respetuoso con la autonomía local, de tal modo que sea cada entidad local la que pueda decidir si cumple directamente las obligaciones legales de publicidad activa o, por el contrario, se acoge a la vía de apoyo. En tal sentido, quiero recordar que la LCSP (D.A. 2ª) y la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, facultan a los municipios de menos 5.000 habitantes para encomendar, mediante convenio, la gestión material de los procedimientos de contratación y selección de personal a las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares, entes supramunicipales u órganos equivalentes en las comunidades autónomas uniprovinciales.
Así, sugiero una medida similar para el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, en el bien entendido que el convenio, una vez solicitado por la entidad local, debería ser obligatoria suscripción para la entidad de cooperación. Y puesto que una referencia a las entidades locales que no cuenten con «suficiente capacidad económica y de gestión» sería excesivamente vaga, tal medida debería ordenarse, con carácter básico, al menos, para los municipios y EATIM de menos de un umbral de población (como mínimo, de menos de 1.000 habitantes).
Y todo ello, naturalmente, sin perjuicio de la posibilidad, que ya ofrece la legislación de régimen local, de que los municipios puedan cumplir dichas obligaciones de manera asociada o por medio de otras fórmulas de cooperación, así como de los programas y demás medida de apoyo que puedan articular las Administraciones autonómicas y la propia Administración General del Estado.
