Reintegro de subvenciones y sucesión de empresas: un matrimonio “mal avenido”

0

Como es sobradamente conocido, la concesión de subvenciones por parte de las Administraciones Públicas se enmarca en el ejercicio de la denominada potestad de fomento, que se caracteriza al menos primariamente en lo que se refiere a su establecimiento por su carácter discrecional, si bien una vez que se lleva a cabo la definición y regulación para su otorgamiento, se produce una mutación pasando a ser una potestad de ejercicio reglado en los términos en que ha sido objeto de definición y concreción, tal y como ha tenido ocasión de destacar una profusa doctrina jurisprudencial, pudiendo ser objeto de cita entre otras muchas la STS, Sala de lo contencioso de 17 de octubre de 2005, Rec. 158/2000, cuando viene a precisar que:

 «…el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones Públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas».

Conceptualmente la subvención se caracteriza desde el plano legal por tratarse de una disposición dineraria efectuada por alguno de los sujetos a los que se reconoce la potestad de fomento, entre los cuales se encuentran las diferentes Administraciones Públicas, siempre y cuando  se cumplan tres notas básicas y principales: (i) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios; (ii) Que su entrega esté supeditada a un determinado objetivo, ejecución de un proyecto, adopción de un comportamiento singular o a la concurrencia de una situación; (iii) Que su concesión se oriente al fomento de una actividad pública o de interés social o bien a la promoción de una finalidad pública.

Por tanto, como refiere la STS, Sala de lo contencioso de 13 de octubre de 2020, Rec. 226/2019, apuntando que:

 «…la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona  la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para que se otorga».

Es por ello que, una vez que se otorga una subvención en favor de una persona física o jurídica, nace la condición de beneficiario de la misma, que entre otras obligaciones comporta cumplir con el objetivo, proyecto, actividad o comportamiento que fundamenta la concesión, de forma que, en caso de incumplimiento, debe proceder a reintegrar los fondos percibidos, siendo a tenor del art. 40 LGS, el beneficiario el principal obligado a ello, contra el que en principio ha de dirigirse la Administración concedente para la devolución de las cantidades indebidamente percibidas por aquél, a causa del incumplimiento del objetivo o finalidad que fundamentaba la subvención otorgada.

Así lo recuerda la STS, Sala de lo contencioso de 15 de noviembre de 2006, Rec. 2568/2004, cuando señala que:

 «…el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento (…) estamos ante una figura análoga a la donación modal porque (…) genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión (…). Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste».

Si bien esta es la dinámica habitual y más básica en la que puede enmarcarse el reintegro de subvenciones, la cuestión puede alcanzar mayores cotas de complejidad, cuando se trata de fondos públicos que subvencionan actividades que perduran por amplios lapsos temporales, en los que pueden producirse numerosas vicisitudes, como puede ser la sucesión de empresas, entre un empresario inicialmente beneficiario con la que se entabla la relación subvencional, y otra empresario que es ajeno a dicha relación, pues como es sabido la sucesión de empresas, es una institución de derecho laboral que encuentra su regulación nuclear en el art. 44 del actual Estatuto de los Trabajadores, y cuyo efecto principal es la subrogación en los derechos y obligaciones de carácter laboral y de Seguridad Social, en favor del nuevo empresario.

Por tanto, la incógnita que dicha situación genera, es fundamentalmente quien resulta obligado al reintegro en aquellos supuestos en que, si bien el empresario inicialmente beneficiario cumplía con los requisitos y obligaciones que fundamentaban la concesión, los mismos pasan a ser incumplidos por el nuevo empresario ajeno a dicha relación subvencional, dado que el cambio de empresario al que se encomienda la gestión de un servicio público o de interés general, no es una situación infrecuente en la práctica.

Si bien a tales efectos, no puede perderse de vista que es un criterio pacífico el hecho del carácter personalísimo de la subvención, así como las obligaciones que su concesión comporta para el beneficiario, tal y como recuerdan entre otras, la SAN, Sala de lo contencioso de 10 de diciembre de 2014, Rec. 369/2013, cuando dice que:

«…de la regulación contenida en la LGS se infiere el principio de que la obligación de cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto o la adopción de un comportamiento “que fundamenta” la concesión de la subvención –art. 14.1.a) de la LGS- es de índole personalísimo y que, por lo tanto, como regla general, sólo puede ser realizada por el beneficiario, de forma que éste no puede encomendarla a un tercero fuera de los casos y con los límites y garantías establecidos en las normas de aplicación…».

Partiendo del carácter personalísimo de la subvención, la cuestión que estamos tratando, ha sido abordada y resuelta por la STS, Sala de lo contencioso de 18 de mayo de 2020, Rec. 460/2019, pudiendo destacarse como consideraciones más relevantes al respecto, las siguientes:

 «De la Ley General de Subvenciones, así como de la jurisprudencia de esta Sala se deduce sin género de dudas el carácter estrictamente personal de las subvenciones, que beneficia y obliga al cumplimiento de sus condiciones al beneficiario de las mismas, definido por el artículo 11 como “la persona que haya de realizar la actividad que fundamenta su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión”. Y es el beneficiario el obligado a cumplir el proyecto o realizar la actividad que fundamentó la concesión de la subvención y, en su caso, a reintegrar los fondos percibidos, según estipulan los apartados a) e i) del artículo 14 de la Ley (…)

            En una sucesión de empresas propiamente tal (absorción, fusión, desgajamiento o cualquier otra modalidad) la asunción de derechos y obligaciones de cualquier naturaleza por la empresa que asume la posición jurídica de la anterior no plantea problemas, al menos en principio y a salvo de diversas circunstancias de hecho que puedan concurrir (…)

            Sin embargo, en este caso nada dicen las bases del concurso sobre las subvenciones que pudiera haber recibido la anterior adjudicataria. Así, en defecto de bases que exigieran el concreto mantenimiento de compromisos derivados de eventuales subvenciones, no puede hablarse de más compromisos para la adjudicataria respecto a las dos trabajadoras que los derivados en el terreno laboral del ya comentado artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores (…)

            Así pues, cabe concluir que no puede reintegrar una subvención quien no la ha percibido (…) con independencia de su responsabilidad en el ámbito estrictamente laboral y de sus obligaciones en cuanto que adjudicataria del servicio municipal. Es la empresa beneficiaria quien tendría un enriquecimiento injustificado por la subvención correspondiente al período en que no se cumplió la condición, aunque no fuese debido a una conducta voluntariamente incumplidora sino a la circunstancia ajena a la misma, como lo fue el no ser nuevamente adjudicataria del servicio»

Por tanto, ante una situación como la que aquí acontece, la exigencia del reintegro de la subvención por el incumplimiento de las obligaciones que justificaban su otorgamiento, únicamente resulta exigible desde el plano de la normativa subvencional al empresario inicialmente beneficiario, con independencia de que con posterioridad opere la figura laboral de la sucesión de empresas, por lo que la solución en tales casos pasa, como refiere el Alto Tribunal, por incorporar a la bases o pliegos de la adjudicación del servicio una obligación para el nuevo adjudicatario o empresario de respetar los compromisos subvencionales, lo que si bien no alteraría la relación subvencional inicialmente entablada con el beneficiario, sí que abriría la posibilidad de exigencia de otras responsabilidades por incumplimiento de las obligaciones contempladas en las bases o pliegos para la adjudicación del servicio, que resultan de aceptación incondicionada para el nuevo adjudicatario o empresario que asume la prestación y gestión del servicio por mor de lo preceptuado en el art. 139 LCSP.

No hay comentarios

Dejar respuesta

Información básica de protección de datos. Responsable del tratamiento: Fundación esPublico. Finalidad: permitir la publicación de comentarios a los artículos del blog. Base jurídica: consentimiento que se entenderá otorgado al pulsar el botón "Publicar comentario". Destinatarios: público en general, la información que introduzca en el formulario será visible por todos los visitantes del blog. Ejercicio de derechos: de acceso, rectificación, supresión, oposición, limitación y portabilidad a través de dpd@espublico.com o en la dirección postal del responsable del tratamiento. Más información: Política de privacidad